Региональная политика Европейского союза

Многоуровневый  регионализм в странах Евросоюза

Важной причиной сохранения в странах ЕС региональных общностей, по мнению экспертов, является широко распространенная у европейцев многоуровневая самоидентификация. Например, хорошо известно, что за пределами своей страны жители Германии, Великобритании или  Испании представляются соответственно как немцы, британцы и испанцы. Однако при общении у себя на родине эти  люди всегда подчеркивают свою региональную принадлежность – баварец, шотландец  или каталонец четко отличает себя, например, от жителя Саксонии или  Уэльса. Естественно, в разных странах  ЕС (да и внутри них от района к  району) степень такой сложносоставной  территориальной идентичности различается [2]. Тем не менее во многих случаях именно она не позволяет стереть региональные границы даже в случае создания искусственных сеток административно-территориального деления (АТД) или, что случалось в европейской истории неоднократно, разрыва единого региона государственными границами.

Вместе с тем более-менее  точное совпадение формальных (административных) и неформальных (то есть существующих только в представлениях населения) регионов встречается в Европе редко. В некоторых странах ЕС сложившиеся  в предыдущие исторические периоды  формальные границы регионов сложно изменить из-за противодействия разных политических сил, боящихся потерять в  ходе реформ свои властные позиции. Напротив, в ряде европейских государств кардинальное преобразование АТД все же состоялось, но не из-за стремления приблизить его  к нынешним экономическим или  этнокультурным границам, а с целью  резко изменить политический ландшафт в стране (хорошими иллюстрациями могут служить послевоенное устройство Германии и реформы в постсоциалистических странах ЦВЕ). Более того, на практике при корректировке АТД никогда не удается учесть весь комплекс одновременно действующих факторов, обуславливающих региональное деление – этнокультурных, исторических, социально-географических (на основе системы расселения и территориальной структуры хозяйства) и природно-географических [3]. К тому же разные факторы имеют различный пространственный масштаб, что приводит к появлению двух и более устойчивых региональных сеток разного уровня на одной и той же территории. При этом, например, границы экономических районов и этнокультурных ареалов редко совпадают.

Границы субъектов двух других федераций в пределах ЕС – Австрии  и Германии – лишены какой-либо этнической основы и сформировались в основном в пределах средневековых государств, а затем административных единиц Австрийской и Германской империй. Так, из 9 земель Австрии 7 существовали уже в XIX в. (хотя часть территорий была потеряна ими по итогам первом мировой войны). Лишь Вена получила статус самостоятельной земли в 1920 г., а Бургенланд вошел в состав Австрии в 1921 г., будучи ранее немецкоязычной частью Венгрии. В Германии из-за значительных территориальных потерь по итогам мировых войн, ликвидации земли Пруссия как оплота нацизма, введения оккупационных зон союзниками, а также упразднения федерального устройства в ГДР о непрерывной многовековой традиции государственности можно говорить только по отношению к Баварии и ганзейским городам-землям Гамбургу и Бремену. Однако еще 7 федеральных земель из 16 продолжают в той или иной степени традиции ранее существовавших одного или нескольких феодальных государств, а затем земель Германской империи – это Саксония, Тюрингия, Баден-Вюртемберг, Гессен, Нижняя Саксония, Мекленбург-Передняя Померания и Шлезвиг-Гольштейн.

На следующих уровнях  АТД обычно большую роль играют социально-географические факторы устойчивого существования  регионов, хотя и границы регионов первого уровня, носящих исторические названия, на практике нередко определяются преимущественно очертаниями современных  экономических районов. Наиболее наглядно это проявляется, пожалуй, во Франции, где созданные в 1956 г. (после ряда неудачных попыток ввести деление страны на крупные регионы в первой половине XX в.) «округа региональных мероприятий», с 1982 г. получившие статус полноценных регионов, лишь частично соответствуют упраздненным в ходе Великой французской революции провинциям.

Некоторые страны ЕС не могут  похвастаться столь длительными  традициями государственности, обретя независимость лишь в XX в. В некоторых случаях региональное деление сохраняется без значительных изменений по сравнению с периодом нахождения в составе крупных европейских империй (например, в Ирландии). Однако чаще молодые государства разрабатывали новые сетки АТД, которые, как правило, базировались на социально-географических факторах: вокруг каждого из крупных городов, игравших роль экономических центров, формировались отдельные регионы. В наибольшей степени эта тенденция была характерна для стран ЦВЕ, особенно в социалистический период.

Природно-географические факторы  в наилучшей степени способствуют консолидации регионов в случае их изолированности. Необходимо отметить, что некоторые территории стран-членов ЕС, особенно заморские владения, вообще не входят в Евросоюз или имеют  в нем особый статус. Так, испанские  Канарские острова, автономные Аландские  острова в Финляндии (где преобладает  шведское население) и 4 заморских департамента Франции (Мартиника, Гваделупа, Реюньон  и Гвиана) являются территорией ЕС, но не входят в гармонизированную  зону по налогу на добавленную стоимость (НДС). Испанские анклавы в Африке – автономные города Сеута и Мелилья, равно как и британский Гибралтар, также относятся к ЕС, но на них не распространяются единая сельскохозяйственная политика, таможенная территория и зона НДС. Для португальских автономных регионов Азорские острова и острова Мадейра также допускаются исключения из законодательства ЕС, налоговых, таможенных и прочих режимов, но пока они не применяются. Британские Нормандские острова и остров Мэн входят не только в ЕС, но и в таможенную территорию Евросоюза, однако на них не распространяется свобода перемещения людей, услуг и капитала. Гренландия отказалась быть в ЕС как часть Дании в 1982 г. Также вне Евросоюза находятся датские Фарерские острова, заморские территории Франции, владения Великобритании и Нидерландов. Особый статус у германских и итальянских анклавов в Швейцарии, горы Афон в Греции, непризнанной турецкой республики Северного Кипра и ряда других территорий. Вместе с тем природно-географические факторы могут играть роль и при разграничении «обычных» регионов – так, обычно естественными границами выступают крупные реки, горные хребты.

Отдельного упоминания заслуживают  еврорегионы, первый из которых возник в 1958 г. на границе ФРГ и Нидерландов. В настоящее время в приграничных районах европейских стран, в том числе членов ЕС, действуют свыше 100 еврорегионов и подобных им образований другого правового статуса, причем самого разного территориального охвата – от небольшого количества муниципалитетов двух соседних стран до значительного количества крупных регионов сразу нескольких государств. Функционирование еврорегионов базируется на принципах «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей», подписанной в 1980 г. По мнению экспертов, пока еврорегионам не удалось достичь масштабной цели формирования новых региональных общностей людей, идентифицирующих себя в первую очередь с еврорегионом, а не с его национальными частями. Несмотря на то, что эти проекты обычно стартовали на базе трансграничных экономических районов, территория которых к тому же обычно меняла несколько раз в прошлом свою государственную принадлежность, еврорегионы в основном оказываются если и не «пустышками», то образцами «малой» интеграции. Они содействуют развитию приграничных гуманитарных контактов и туризма, охране окружающей среды, связям малого и среднего бизнеса, реализации трансграничных транспортных проектов[4].

Номенклатура  территориальных единиц для статистического  учета как основа формирования единой системы регионов ЕС

Сформировавшиеся к 80–90-м  годам XX в. – периоду активизации наднациональной региональной политики ЕС – системы АТД европейских стран оказались слишком разнородными. На практике было затруднено даже сопоставление регионов разных государств по уровню социально-экономического развития и имеющемуся потенциалу устойчивого хозяйственного роста. Еще больше сложностей встало перед структурными фондами ЕС, которые должны распределять финансовые средства между отдельными регионами. Так, с одной стороны, Германия при населении 82,5 млн. чел. состоит из 16 федеральных земель. С другой стороны, в соседних Нидерландах, где живет 16,3 млн. чел., имеется 12 провинций, а, например, Литва с 3,4 млн. жителей разделена на 10 уездов. Таким образом, в среднем население региона первого уровня АТД в Германии почти вчетверо больше, чем в Нидерландах, а разрыв с Литвой вообще 15-кратный.

Первую версию единой многоуровневой системы регионов ЕС еще в 70-х  годах представил Евростат, введя так называемую Номенклатуру территориальных единиц для статистического учета (NUTS). При этом каждый регион снабжен своим численно-буквенным кодом, который остается неизменным при переименовании региона (например, в Испании в 2002 г. при придании статуса первого официального названия ряда провинций варианту на галисийском или каталонском языках, а не испанском). В то же время код региона меняется при корректировке границ даже в случае сохранения прежнего названия региона (например, при разукрупнении нескольких итальянских провинций в конце 90-х годов). При этом код нижних уровней NUTS содержит указание на принадлежность к региону более высокого уровня. Все это, бесспорно, облегчает сопоставление административно-территориальных единиц в исторической ретроспективе[5]. В 90-е годы сетки регионов NUTS заняли ключевое место в системе наднациональной региональной политики, а в 2003 г. данная номенклатура, наконец, получила в рамках ЕС формальный статус – как общая классификация территориальных единиц для статистического учета[6].

Выделяется три уровня регионов NUTS, которые обычно совпадают  с национальными сетками административно-территориальных  единиц соответствующего размера. Для  отдельных стран возможна разработка 4-го уровня NUTS – при проведении масштабных реформ АТД, когда именно к нему осуществляется привязка как старых, так и новых  регионов (в Ирландии таким уровнем  стали графства, а в Великобритании – составляющие графства округа и унитарные, то есть без внутреннего деления, единицы). Кроме того, система NUTS допускает существование в странах ЕС более дробных уровней АТД (как низового – общин, коммун и т.п., так и промежуточного или даже базового для самых маленьких стран). Кроме того, один регион может быть отнесен сразу к нескольким уровням NUTS, если у него нет соответствующего деления на более мелкие регионы (например, федеральная земля Берлин в Германии представляет собой один округ и один город и т.д.).

Критерием соотнесения регионов NUTS и административных единиц служит численность населения: в среднем  по стране регионы NUTS 1-го уровня должны иметь от 3 до 7 млн. жителей, 2-го уровня – от 800 тыс. до 3 млн. чел., 3-го уровня – от 150 до 800 тыс. чел. Данный критерий не соблюдается только в Италии на первом уровне NUTS поскольку от ранее существовавших 11 искусственно выделенных регионов в текущем десятилетии в стране перешли на традиционное деление страны на 5 частей: развитые Северо-Запад и Северо-Восток, занимающий промежуточное положение Центр, отсталые Юг и Острова. Строгое применение критериев во всех остальных странах ЕС привело к тому, что в результате на Кипре и в Люксембурге регионов NUTS нет вообще, а Латвия, Литва, Мальта и Эстония представляют собой единые регионы NUTS 2-го уровня. Ирландия и Словения были разделены лишь на два региона NUTS 2-го уровня, причем совсем недавно – с целью сохранения помощи в рамках наднациональной региональной политики, даже несмотря на заметно увеличившийся в последние годы в целом по стране уровень ВВП на душу населения (границы были проведены так, чтобы один регион по-прежнему попадал в категорию проблемных). Вместе с тем у конкретных регионов численность населения может заметно отличаться от предложенных средних критериев – из-за наличия небольших или, напротив, сверхкрупных субъектов федеративных государств, автономных регионов и т.д. (см. Приложение, табл. 3 и 4). Например, на 1-м уровне NUTS выделяются, с одной стороны, автономные Аландские острова в Финляндии (27 тыс. чел.), португальские Азорские острова и острова Мадейра (по 0,24 млн. чел.), германский Бремен (0,7 млн. чел.) и многие другие регионы самых разных стран. С другой стороны, в ФРГ есть такой огромный регион, как Северный Рейн-Вестфалия (18,1 млн. чел.), по численности населения превосходящий 20 стран ЕС. На 2-м уровне NUTS самыми маленькими регионами по числу жителей наряду с Аландскими островами оказались испанские автономные города Мелилья и Сеута (67 тыс. и 71 тыс. чел.), а также итальянская область Валле-д'Аоста (123 тыс. чел.).

При отсутствии в стране необходимого уровня административных единиц вводится дополнительный уровень  регионов исключительно для статистических целей – без каких-либо управленческих функций. Другое дело, что при желании увеличить полномочия регионов страны-члены ЕС могут опираться на требования системы NUTS для проведения реформы АТД. Например, к 2010 г. в Финляндии современная сетка губерний будет заменена регионами в соответствии с системой NUTS. В Дании вообще в 2007 г. вместо 14 амтов и столичного района, соответствовавших регионам NUTS 3-го уровня, основными административно-территориальными единицами стали 5 более крупных областей, ставших регионами NUTS 2-го уровня, на которые ранее страна не делилась. При этом число регионов NUTS 3-го уровня было сокращено до 11 (с соответствующей сменой кодов).

По состоянию на начало 2008 г. в 27 странах ЕС было 96 регионов NUTS 1-го уровня, 271 – 2-го уровня и 1303 – 3-го уровня. Во всех случаях по числу регионов, естественно, лидировали крупнейшие государства-члены. При этом необходимо отметить, что аналогичная система регионов NUTS уже действует в странах ЕАСТ, а также кандидатах на вступление в ЕС. Это означает, что при возможном присоединении данных государств к Евросоюзу будет выпущен дополнительный регламент, уточняющий перечень регионов ЕС, но реальных проблем для работы институтов, ответственных за проведение региональной политики, или Евростата этот аспект расширения ЕС не принесет (об этом уже свидетельствует опыт 2004 и 2007 гг.).

Дифференциация  регионов ЕС по уровню экономического и социального развития

Создание единой системы  регионов ЕС не отменяет значительных контрастов между ними, даже на втором уровне NUTS, который стал основным для  мероприятий региональной политики. Регионы по-прежнему заметно отличаются по своему размеру. Так, из 271 региона NUTS 2-го уровня у 24 число жителей не достигает 400 тыс. чел., тогда как у 23 регионов превышает 4 млн. чел. Контрасты в экономическом весе регионов еще больше. По размеру ВВП лидирует Иль-де-Франс (в 2005 г. почти 483 млрд. евро, что равнялось 4,4% ВВП всего ЕС-27), итальянская Ломбардия (298 млрд. евро), испанская Каталония (170 млрд. евро), а также германские округа Верхняя Бавария и Дюссельдорф (соответственно 165 и 159 млрд. евро). В то же время у болгарских планировочных районов, также являющихся регионами NUTS 2-го уровня, аналогичный показатель составлял 2–3 млрд. евро. Самым маленьким ВВП обладали Аландские острова в Финляндии (1 млрд. евро). Значительные контрасты сохраняются и внутри отдельных стран.

С точки зрения региональной политики важны, конечно, не столько  абсолютные размеры региональных хозяйств, сколько чрезмерные контрасты в  уровне их экономического развития. С  вступлением в Евросоюз стран  ЦВЕ возрос разрыв не только между  государствами-членами, но и между  составляющими их регионами. Среди  «старых» членов ЕС самым неблагополучным  регионом NUTS 2-го уровня считается Западная Греция, где ВВП на душу населения  составил лишь 49% от среднего по ЕС-27. При  этом во Внутренней части Лондона  показатель превысил средний по Евросоюзу  показатель в 3,4 раза. Еще в 5 регионах разрыв был более чем двукратный. В то же время в Литве (которая  в силу небольшого размера не делится  на отдельные регионы NUTS 2-го уровня) ВВП на душу населения равнялся 27% от среднего по ЕС, в Латвии – 25,3%. С  присоединением к ЕС в 2007 г. Болгарии контрасты стали просто драматичны. В целом ВВП на душу населения в этой стране в 2005 г. составил лишь 12,7% от среднего по ЕС-27, а в таких регионах, как Северо-Западный и Южно-Центральный – 9,6%.