Местное самоуправление в РК

Важным показателем  в определении значения органов  местного самоуправления служит тот  фактор, что в их деятельности непосредственное участие будет принимать население. Для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления и жизнеобеспечения населения местные органы самоуправления постепенно будут наделены соответствующим объемом материально-финансовых ресурсов.

Это придаст  новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского общества. Принятие Концепции позволит реализовать конституционные нормы, создать законодательные основы организации и деятельности местного самоуправления, провести реальные реформы в сфере демократизации власти, повысить роль населения в решении вопросов местного значения, создать условия для прямого участия населения в государственном управлении, снизить уровень проявлений бюрократизма и коррупции.

Результатом предлагаемых мер в конечном итоге будет  реализация политики развития местного самоуправления, которая в свою очередь  приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить:

1) повышение  роли населения, его участия  в качественном решении вопросов  местного значения;

2) повышение уровня жизни населения в каждом населенном пункте;

3) повышение политической  стабильности в регионе и государстве  в целом.

3. Обзор позитивного опыта  мировой практики

Теоретической базой для  конституционно-правового регулирования  местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, в том числе закрепленные Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которые устанавливают, что:

1) местное самоуправление  составляет одну из основ демократического строя;

2) право граждан на  участие в управлении государством  может быть непосредственно осуществлено  именно на местном уровне;

3) существование наделенных  реальными полномочиями органов  местного самоуправления обеспечивает  одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;

4) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем,  должны иметь автономию в отношении  своей компетенции, порядка ее  осуществления и необходимые  для этого средства.

Принципы местного самоуправления служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира. Европейская хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление:

- власть, действующая в пределах, установленных законом;

- наделение местного самоуправления  правом самостоятельного распоряжения  ресурсами;

- власть с четко обозначенными  функциями в государстве;

- наличие выборных органов  местного самоуправления.

Система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей.

В настоящее время в научно-теоретическом плане общепризнаны классификации моделей организации местной власти, в основе которой лежат базовые отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти.

В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и так называемую советскую. Англосаксонская модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Основными чертами этой модели являются формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Заметно отличается от англосаксонской  модели континентальная модель организации  власти на местах, которая получила распространение не только в странах  континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве  стран Латинской Америки, Ближнего Востока. Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости, определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации  власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной  модели можно считать сочетание  достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением  на более высоком. Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах. Эта модель была еще недавно достаточно распространена. Сейчас она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах - правопреемниках бывших республик Советского Союза (Беларусь, Узбекистан). Основными признаками данной модели являются: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев, отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.

Опыт модернизации государственного управления и становления  системы местного самоуправления в  странах Центральной и Восточной Европы является наиболее близким для Казахстана, поскольку данным странам также пришлось реформировать прежнюю систему местных советов, которые были основой местного управления в странах постсоциалистического пространства.Опыт Польши, территориальное управление которой имеет давнюю историю и продолжительную традицию, в этом вопросе является наиболее показательным для Казахстана.

В настоящее  время в территориальном делении  Польши действует управление трех уровней: гмины (поселок/село), повят (район), воеводство (область). Такое территориальное разделение в определенной степени схоже с действующим административно-территориальным устройством Казахстана. Воеводство - самая крупная территориальная единица Польши; повят - территориальная единица второй ступени; в ее состав входит несколько гмин; гмина - основная территориальная единица. Что касается экономической основы местного самоуправления, в Польше действует закон о доходах органов территориального самоуправления, который определяет структуру доходных источников соответствующих органов местного и регионального самоуправления.

Каждый уровень  самоуправления получает финансовые средства в виде общей дотации (субвенции) или целевой дотации непосредственно из государственного бюджета. Помимо данных источников доходов органы местного самоуправления могут получать доход из частных законных источников, например, от активов, которыми они владеют.

В целом из позитивного  зарубежного опыта развития местного самоуправления применительно к Казахстану можно сделать следующие выводы:

1. Успех развития  местного самоуправления на уровне  гмин в Польше обусловлен большим,  по сравнению с другими странами  Центральной и Восточной Европы, размером административно-территориальных единиц, на котором сформирован базовый уровень местного самоуправления. Это позволило в Польше обеспечить необходимый потенциал для создания на этом уровне полноценного самоуправления с самостоятельным бюджетом.  С учетом этого, в Казахстане с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления на нижних уровнях управления необходимо решить вопрос оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов.

2. Обеспечена  рациональная структура местного самоуправления исходя из специфики различных по значимости и численности населенных пунктов. Варшава как столица Польши имеет особый правовой статус (статус и выполняемые функции определены специальным законом). Сегодня Варшава - это центр самого крупного воеводства - Мазовецкого. На уровне районов в городах, кварталах и микрорайонах нет органов местного самоуправления, но законодательно за гминой закреплено право на создание в ней вспомогательных структур без образования юридического лица и самостоятельного бюджета. В селах, входящих в составе гмин, также нет органов самоуправления, но есть вспомогательные единицы (без образования юридического лица и самостоятельного бюджета).

В Казахстане в  целом сформирована аналогичная  Польше структура управления в крупных городах: Астане, Алматы, Караганде, Шымкенте созданы районы, в других городах областного значения - централизованное управление. С учетом опыта Польши создание на уровне района в городе органов управления с самостоятельным бюджетом нецелесообразно. В то же время в крупных городах возможно закрепить за маслихатами городов право создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан в порядке, определенном законом, а также надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах. В целом зарубежный опыт функционирования системы местного самоуправления содержит весьма показательные примеры эффективного развития данного института. С позиции задач, стоящих перед Казахстаном в рамках дальнейшего совершенствования национальной системы местного самоуправления, важно оптимально использовать этот опыт.

На данном этапе  развития местного самоуправления в  нашей стране необходимо сформировать эффективно действующую, наиболее приемлемую для Казахстана организационную, финансовую, кадровую систему обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также механизм взаимодействия с государственными органами. Учитывая позитивный зарубежный опыт, будет выработан комплекс мер по совершенствованию местного самоуправления в Казахстане с учетом государственного устройства страны, региональной специфики (большая территория, низкая плотность населения, значительное расстояние между компактно проживающими группами населения), прошлого опыта отечественной истории, накопившего немало полезного в сфере аульного самоуправления, местных традиций и культуры, экономических и других условий. Реформирование и развитие системы местного самоуправления будут начаты именно с низовых уровней - сельского округа, аула (села) и района в городе.

2. Основные принципы  организации и деятельности местного  самоуправления в Республике  Казахстан

1. Основные принципы  развития местного самоуправления  в Республике Казахстан

В целях определения  организационной, правовой и экономической  основы местного самоуправления настоящей  Концепцией необходимо определить основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Республике Казахстан, которыми должны стать:

1) самостоятельное  решение населением вопросов  местного значения;

2) законность, равенство  прав и учет законных интересов  всех жителей населенного пункта;

3) гласность  и учет мнения граждан при  решении вопросов, непосредственно  затрагивающих интересы населения соответствующих административно-территориальных единиц;

4) соблюдение  общегосударственных интересов  при решении местных задач;

5) участие в  решении вопросов государственного  значения;

6) принцип субсидиарности, основанный на том, что вмешательство вышестоящего органа управления в действия нижестоящего допускается лишь в той мере, в какой последний допустил действия, противоречащие Конституции, законам и актам Главы государства и Правительства, проявил свою неспособность к эффективному управлению, и при наличии определенных условий, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным;

7) комплексность,  этапность развития системы местного  самоуправления;

8) поддержка  местного самоуправления со стороны  государства;

9) открытость деятельности органов местного самоуправления, их подконтрольность и подотчетность населению.

2. Подходы по  развитию местного самоуправления

Процесс реализации политики развития местного самоуправления в Казахстане должен характеризоваться  комплексностью, этапностью решения поставленных задач, а также необходимостью определения приоритетных направлений политики на соответствующем этапе реализации. В связи с этим дальнейшее развитие местного самоуправления в Казахстане предполагается в два этапа.

Первый этап (2013-2014 годы) - расширение потенциала действующей  системы на нижних уровнях управления.

1. Повышение  роли населения в решении вопросов  местного значения через собрания  и сходы местного сообщества  на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения.

Предлагается  законодательно закрепить нормы, предусматривающие:

1) определение  полномочий органов местного  самоуправления и их ответственности;

2) регламентацию  порядка формирования, проведения  и полномочий собраний и сходов  и оформления их решений;

3) обязательность  обсуждения собранием или сходом  вопросов финансирования мероприятий  местного значения (акимы нижнего  уровня управления не имеют  самостоятельного бюджета, но  являются администраторами пятнадцати  бюджетных программ в составе  бюджета района). Сходы местного сообщества будут проводиться по наиболее важным вопросам, требующим всеобщего обсуждения (отчет акима, определение состава участников собраний и т. д.). Собрание местного сообщества будет проводиться для обсуждения текущих вопросов местного сообщества: бюджетных программ, формирования и использования собственных доходных источников и других вопросов. Участники собрания местного сообщества будут формироваться из представителей, делегированных сходом, представляющих интересы отдельных групп населения: ветеранов, по делам семьи и женщин, по делам молодежи, старейшин, домовых, уличных и квартальных комитетов и других. Представители собраний местного сообщества делегируются на период, определяемый законодательством, и осуществляют свою деятельность на постоянной основе. Решения акимов нижних уровней по вопросам местного значения согласовываются и одобряются представителями собраний. В случае отсутствия компромисса в решении соответствующих вопросов, они будут переходить в компетенцию вышестоящего органа. Во избежание исполнения акимом противоправных решений и в целях исключения лоббирования интересов отдельных групп и слоев населения, будет закреплено положение об обязательности рассмотрения акимом решений собраний и сходов и информирования населения о принятии (либо отклонении) им решения с учетом соблюдения законности.