Экономическая сущность бюджетного федерализма

В Канаде существуют следующие налоги для каждого уровня власти:

• Общие
• Индивидуальные

На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, налог на добавленную стоимость. 

Немаловажным фактом является то, что в Канаде отсутствует единая система налоговых сборов.

Подводя некоторый итог, ниже представлены данные по двум основным моделям бюджетного федерализма: американской и германской.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Реализация бюджетного федерализма в РФ

 

2.1. Распределение расходов между бюджетами бюджетной системы

 

 

В настоящее время одним из наиболее обсуждаемых экономических аспектов федеративных отношений являются межбюджетные отношения, так как они являются ключевыми для сохранения целостности и эффективного экономического развития. Примером из истории РФ может послужить распад СССР, где немалую роль сыграл фактор бюджетного сепаратизма.

Вопрос о государственном регулировании территориального развития в настоящее время встает довольно остро. На данном этапе развития необходимо провести своевременный и актуальный анализ взглядов на проблемы российского федерализма и способов его реализации – фискального федерализма, пути их решения.

Россия  – это государство  со сложным федеративным устройством. Развитие этого государства происходит по двум принципам: территориальному и национальному.

Хотелось бы выделить один из основных минусов российского бюджетного федерализма, он заключается в том, что решение вопросов финансового содержания зависит не от установленных законом правил, а  от происходящего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации располагают своими бюджетами. Бюджеты, в свою очередь, составляют бюджетную систему РФ.

Бюджетная система представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства.

Согласно статье 10 Бюджетного Кодекса в России закреплена трехуровневая бюджетная система:

• Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
• Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• Местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских  округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

Каждый из бюджетов на своем уровне служит финансовой основой для деятельности соответствующих государственных или местных органов.  Для наглядности выше изложенного бюджетная система РФ представлена на схеме 1.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Схема 1

 

Бюджетная система РФ включает:

1. Федеральный бюджет;

2. 21 республиканский бюджет  республик в составе РФ;

3.  9 краевых и 46 областных  бюджетов;

4.  Бюджеты 2 городов федерального  значения Москвы и Санкт-Петербурга;

5. 1 бюджет автономной  области;

6. 4 бюджетов автономных  округов;

7.  Приблизительно 30 тысяч  местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты);

Группировка расходов бюджетов всех уровней – это не что иное, как классификация расходов бюджетов. Она, в свою очередь,  воспроизводит направление бюджетных средств на осуществление базовых функций единицами сектора государственного управления и местного самоуправления.

Классификация расходов состоит из:

1. кода главного распорядителя  бюджетных средств;

2. кода раздела, подраздела, целевой статьи и видов расходов;

3. кода классификации  операций сектора государственного  управления, относящихся к расходам  бюджетов;

Требованиями утвержденной структуры классификации расходов бюджетов, которые необходимо соблюдать всем органам власти являются:

• причисление расходов на выполнение функций общегосударственного характера;
• отнесение расходов на руководство и управление в сфере установленных функций (административных расходов) на соответствующие этим функциям разделы и подразделы;
• разделение расходов в сфере науки на фундаментальные исследования и прикладные научные исследования с отнесением расходов в части прикладных научных исследований на соответствующие разделы классификации расходов;
• отнесение расходов на бюджетные инвестиции на все разделы и подразделы в соответствии с отраслевой принадлежностью и формой собственности;
• отнесение расходов на предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением дотаций и иных межбюджетных трансфертов общего характера) на все подразделы в соответствии с отраслевой принадлежностью;
• отображение расходов на выполнение  целевых программ по всем направлениям финансирования; (бюджетные инвестиции, научно-исследовательские работы и др.), по соответствующим показателям классификации расходов;

В таблице  1 представлена динамика расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2012-2014 годах.

 

Таблица 1

Особенность динамики и структуры бюджетных расходов заключаются в том, что их рост в 2012-2014 гг. предусмотрен практически по всем годам только по обороне, безопасности и правоохранительной деятельности, по охране окружающей среды и по обслуживанию государственного и муниципального долга. Динамика же расходов по другим статьям вызывает возражения. Так, прогнозируется значительное сокращение средств на развитие ЖКХ и других отраслей социальной сферы. Конечно, определенная часть расходов на эти отрасли будет компенсироваться за счет доходов бюджетов других уровней, но это не решит проблемы недостаточного финансирования социальных отраслей. Абсолютное снижение расходов по ним вызвано курсом на минимизацию бюджетных расходов и дефицита бюджета, а также объективной невозможностью сокращения расходов на оборону и безопасность страны.

По всем остальным статьям в этих условиях расходы пришлось снижать.  
          Выход в данной ситуации возможен только один: увеличить общий объем бюджетных расходов, даже за счет увеличения дефицита бюджета. Тем более что риск от некоторого увеличения дефицита бюджета ничтожен по сравнению с риском от недостаточной модернизации ЖКХ, развития здравоохранения, образования и других ключевых направлений социальной сферы.

Некорректно проводить анализ социальных параметров государственных расходов на население без учета внебюджетных страховых фондов. Поэтому необходимо, чтобы Минфин формировал не только Консолидированный бюджет РФ, но и бюджет расширенного правительства, включающего проектировки средств указанных фондов. В записке к закону о бюджете в предшествующие годы это очень квалифицированно делалось, чего нельзя сказать о записке к новому закону о бюджете.  
          В целом бюджет представляет собой инерционный вариант продолжения сложившейся политики по отношению к населению, в связи с чем основные пропорции очень мало меняются, хотя общая тенденция понятна: если в 2012 году  доля социальных расходов несколько повышается, то в завершающем трехлетку 2014 году снижается. Это снижение опережает сокращение бюджетных расходов в целом (табл. 2).

 

 

 

 

 

Таблица 2

          

По данным Минфина, в 2011 г. на здравоохранение их всех трех источников, федеральный бюджет, консолидированные бюджеты регионов, фонды обязательного медицинского страхования направлялось 2059 млрд. руб., а в 2014 г. проектируется 2495 млрд. руб. В будущем намечено повышать расходы на национальную оборону, правоохранительные органы. Стабильными остаются расходы на общегосударственные вопросы, на средства массовой информации, а в социальном блоке, несмотря на все публично демонстрируемые усилия руководства РФ, на ЖКХ.  
          Сугубо инерционный характер бюджета особенно заметен в отсутствии какой-либо значимой новой стратегии повышения уровня жизни населения, которая все же имела место в предыдущие годы, правда, с постепенно убывающим эффектом. Согласно принятым новациям у федеральной власти публичные обязательства перед населением сведены к минимуму, все услуги и выплаты гражданам отданы регионам и региональным бюджетам. Центр оставил себе только выплаты для тех, кто работает в структурах федеральной подчиненности. В результате, федеральный бюджет не может непосредственно финансировать обязательства субъектов.  
         Нам кажутся неоправданными заявление, что экономика выходит из кризиса, ВВП растет, резервы есть, а социальные обязательства выполнялись и в худшие времена. Согласиться стоит только с последним фактом несмотря на падение ВВП во время кризиса, пенсии были буквально вырваны из нищенского состояния. На будущую трехлетку подобной решимости не наблюдается, хотя прогнозируется рост суммарных доходов бюджета за предстоящие три года по сравнению с предыдущим периодом (табл. 3). 

 

Таблица 3

 

По моему мнению, следует создать некий пакет, портфель предложений по совершенствованию социального законодательства в том числе из предложений регионов, Общественной Палаты, Народного фронта, принять его решением Госдумы как ориентирующий документ, и при разработке проекта бюджета отслеживать, как он выполняется.            Следует, наконец, также создать систему социальной экспертизы, встроенную в процесс принятия государственных решений.  
           Назрела институциональная потребность в усилении роли Федерации в системе социальных гарантий, в соответствии с Конституцией они едины как права человека в стране, независимо от места жительства.

Анализируя параметры межбюджетных отношений, отметим, что, по нашему мнению, структура доходов консолидированного бюджета России не отвечает положению Бюджетного послания Президента РФ, требующему увеличения доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации. В представленных же проектировках доля доходов региональных и местных бюджетов в составе консолидированного бюджета РФ в 2012-2014 гг. уменьшается по сравнению с 2008-2010 гг. (табл. 4). 

                                                                                                   Таблица 4 
  
 
          Сосредоточение все большей части доходов в федеральном бюджете не мотивирует руководителей и финансовые органы регионов и муниципалитетов к расширению собственной доходной базы, способствует усилению вертикальной несбалансированности бюджетной системы страны. Ослабление последней с помощью межбюджетных трансфертов снимает с руководителей субъектов Российской Федерации и органов управления муниципалитетов ответственность за финансовое благополучие их бюджетов.  
          По-видимому, чтобы этого не происходило, составители бюджета решили не увеличивать, а сократить в 2012-2014 гг. объемы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.  Их предлагается уменьшить на 28,5% по сравнению с ожидаемыми в 2011 году.  
         Такие изменения дают основания ожидать заметное усиление вертикальной несбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В 2012-2014 гг. их объем сохраняется на уровне 2011 г. 396 995,7 млн. руб. ежегодно. При этом общий размер дотаций бюджетам субъектов Федерации сократится на 14,7%. В бюджет заложено продолжение роста объема ассигнований из федерального бюджета бюджету пенсионного фонда Российской Федерации в 2012-2014 гг. предусматривается рост на 33,3%.

Учитывая разрегулированность бюджетного процесса, его высокую коррумпированность, волюнтаризм разработчиков, ведущих к бессистемному использованию расходной части бюджета, а также слабости налоговой базой бюджета, не позволяющей обеспечить цивилизованное, оптимальное обеспечение формирования доходной основы бюджета, необходимо осуществление следующего комплекса мер:

• разработка бюджета должна опираться на современную долгосрочную стратегию развития экономики, государства и общества;
• должен быть скорректирован Бюджетный кодекс и его отдельные разделы, касающиеся разработки бюджета. Он должен быть дополнен комплексом целевых стандартов: разработка идеологии; порядок подготовки исходных параметров; порядок рассмотрения ключевых параметров; схема разработки бюджета в Правительстве с участием представителей комитетов Госдумы; стандарт утверждения бюджета; стандарт контроля за реализацией бюджета; стандарт доведения бюджетных ресурсов до исполнителей; оценка эффективности использования бюджетных средств;
• целесообразно все бюджетные денежные ресурсы, направленные на развитие национальной экономики, включая инвестиции, сосредоточить в одном потоке, регулируемом расходной статьей «национальная экономика»;
• должна быть увеличена степень самостоятельности и ответственности главных распорядителей разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины.

2.2. Какая  из существующих мировых моделей  наиболее применима в РФ

 

 

Проблемы бюджетного федерализма достаточно трудно решать в периоды политических коренных изменений в стране. Дореформенная модель отношений, иллюстрирующая предыдущий опыт, оказывается не актуальной для современного этапа развития. Ее инструменты не могут эффективно использоваться в настоящих реалиях.

Зарубежный опыт для Российской Федерации для организации бюджетной системы действительно важен, ввиду неэффективности существующей системы. Исследователи выделяют 2 основные модели: Американскую и Германскую, конкурентную и кооперативная соответственно. Конкурентная модель способствует эффективности и увеличению темпов экономического роста. Кооперативная или  Германская модель бюджетного федерализма нацелена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, то есть на территориальную справедливость.

Ввиду вышесказанного, делаем вывод о том, что модель, направленная на выравнивание региональных диспропорций и т.д., то есть Германская модель, в наибольшей степени подходит в качестве «зарубежного опыта» для России. Механизм выравнивания бюджетных доходов в настоящее время в условиях федеративного государства не является эффективным, в нем нет основы распределительных отношений, которая содержит в себе финансовые интересы России, а также являются стимулом к повышению расходной части региональных бюджетов.  Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования.