Государственная политика в сфере труда в современной России

"Естественное" состояние рынка труда в переходной экономике предопределяет проводимую политику занятости, служит общим "фо­ном" ее эволюции на различных уровнях управления. Рынок труда объективно берет на себя функции основного регулятора движения рабочей силы на стадии ее обращения. Получают развитие различные типы рынка труда, видоизменяется структура его взаимосвязей с эко­номической активностью и занятостью населения. В частности, это находит отражение в сосуществовании и противоречивом развитии открытого и регулируемого, саморегулируемого и "теневого" рынков труда, в повышении степени свободы труда, с одной стороны, и мо­нополизации условий занятости, с другой.

Основой реализации системы рынков труда становится регио­нальный рынок. Можно выделить три основных типа региональных рынков труда:

- асимметричные, которым присущи существенные перекосы в соотношении закрытого и открытого, регулируемого и "теневого" рын­ков труда, диспропорции в отраслевой структуре занятости и эконо­мической активности населения. Это обусловлено "утяжеленностью" неадаптированных к рынку и монополизированных отраслей (градообразующих, военно-промышленного комплекса, тяжелой промыш­ленности и т.д.) при стагнации рыночного сектора экономики и неэф­фективной системе регулирования перелива (оттока) рабочей силы, что сопряжено с ростом скрытой и регистрируемой безработицы;

- равновесные с относительно развитыми структурами рынка труда при переходе от прежней системы полной занятости к систе­ме экономической активности населения в условиях регулируемого роста безработицы и стабилизации социально-трудовых отношений, что проявляется в процессах трансформации скрытой безработицы в открытые формы;

- диверсифицированные, характеризуемые: высокой степенью ре­структуризации занятости и саморегуляции, которые создают условия для высокой мотивации и мобильности работников; быстрым развити­ем рыночного сектора экономики и системы экономической активности населения, обеспечивающих разнообразие форм занятости, низкие уро­вень и продолжительность регистрируемой безработицы под воздей­ствием социально-экономических регуляторов спроса и предложения рабочей силы, проводимых мер активной политики занятости.

Федерализация общественно-политических и социально-эконо­мических отношений начинает приобретать решающее значение при обосновании и проведении политики занятости. На практике, во-пер­вых, происходит "размывание" централизованных основ национального рынка труда и условиях нарастания кризиса крупной промыш­ленности и нарушения традиционных хозяйственных связей. Во-вто­рых, все в большей мере проявляется стремление к самодостаточнос­ти, что приводит к изолированности региональных рынков труда, установлению избирательных, отвечающих специфике региона направ­лений регулирования экономической активности населения. Подоб­ная автаркия - своего рода следствие усиления неравномерности со­циально-экономического развития регионов страны.

Начиная с 1994-1995 гг. резко возросла дифференциация регио­нальных рынков труда. Наиболее низкий уровень общей безработи­цы (4-6 %) отмечен в 16 регионах страны, в основном в тех, где раз­мещены предприятия топливно-энергетического комплекса (Татарстан, Башкортостан, Тюменская область), в Москве, Калужской, Туль­ской, Воронежской и Самарской областях. В 39 регионах уровень безработицы значительно (в 2 и более раз) превосходит среднероссийский, в том числе в Ингушетии - в 5 раз, в Дагестане - почти в 4,5 раза. Предложение рабочей силы существенно превышает спрос на нее в Ивановской, Владимирской, Псковской, Кировской облас­тях, республиках Марий Эл, Чувашия, Калмыкия, Удмуртия. Здесь число зарегистрированных безработных в расчете на одну вакансию составляет от 20 до 117 человек (1996 г.).

В переходной экономике рынок труда наряду с имманентными ему регуляторами сохраняет прежние элементы системы управления трудом. Главным образом это государственные гарантии занятости населения, централизованное регулирование оплаты труда (минималь­ной заработной платы, ставок тарифов и окладов в бюджетной сфе­ре). По мере продвижения к цивилизованному рынку труда склады­ваются условия для его функционирования на основе естественных регуляторов в сочетании с государственным регулированием занятости. Особую роль здесь играют рыночные формы и методы инвестирова­ния в экономические рабочие места, формирование реальной заработ­ной платы исходя из прожиточного минимума, социальное страхование работников наемного труда от экономических рисков, включая безра­ботицу. При этом государственное содействие занятости, отражая в основном социальную компоненту в регулировании экономической активности населения, смягчает или носит упреждающий характер по отношению к угрозе и последствиям вынужденной безработицы, пы­тается поддерживать полную занятость, компенсируя негативные эко­номические результаты функционирования рынка труда.

Переход от системы полной занятости к рынку труда означает отказ от прямых директивных методов управления трудовыми ресур­сами и использование преимущественно экономических рычагов ре­гулирования трудовой активности. Основная их часть принимает форму косвенного, индикативного воздействия на процессы переме­щения рабочей силы по отношению к рабочим местам, управление занятостью приобретает черты целенаправленного предоставления государственных гарантии безработным и поддержания рабочих мост для работников, находящихся под угрозой увольнения. Одновремен­но наблюдаются процессы децентрализации регулирования социаль­но-трудовых отношений и деконцентрации фондов содействия заня­тости, обусловленные регионализацией рынков труда. Институцио­нальное усложнение системы регулирования объективно отражает многомерность и структуризацию рынка труда, особенности транс­формационных процессов в системе занятости.

Главным институциональным элементом инфраструктуры рынка труда является специальная государственная служба занятости. В 1992-1997 гг. ее деятельность была направлена прежде всего на поддержание занятости на действовавших предприятиях на основе сохранения и перепрофилирования существующих рабочих мест, на предотвращение массового высвобождения работников и борьбу с постоянно возраставшей безработицей путем трудоустройства и профподготовки (переподготовки) зарегистрированных безработных. Вместе с тем по мере углублявшегося кризиса неплатежеспособнос­ти предприятий и деструктуризации рынков труда цели политики занятости постепенно становились самодовлеющими в социально-трудовой сфере. В 1995-1996 гг. более половины средств по феде­ральным программам содействия занятости было обращено на под­держание рабочих мест и другие мероприятия, относимые к актив­ной политике занятости, но из года в год снижалась эффективность их использования. Так, из предусмотренных программой 260 тыс. дополнительных рабочих мест к 1996 г. было создано 38 %, а ком­пенсации заработной платы получили лишь 14 % работников, фор­мально охваченных соответствующими мероприятиями. В резуль­тате рост безработицы не был приостановлен, а в ряде регионов страны возникла хроническая задолженность по выплате пособий зарегистрированным безработным.

62

2.4 ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

В развернутом виде региональная политика занятости как реаль­ность управления социально-экономическим развитием предстает в качестве автономной, корректируемой субъектом РФ системы дей­ствий на достаточно компактном рынке труда, сложившемся на соб­ственной основе.

Большую роль в разработке регионального подхода к политике занятости играет Москва - субъект Федерации с наиболее продвину­тыми с точки зрения критериев рыночной экономики структурами за­нятости, емким и диверсифицированным рынком труда, развитой ры­ночной инфраструктурой. Здесь сконцентрирован и реализуется ог­ромный социально-демографический, научно-производственный, тру­довой, образовательный, торгово-промышленный, финансовый и ин­теллектуально-культурный потенциал. Более того, выполнение функ­ций столицы государства придает специфику системам регулирования социально-трудовых отношений, занятости, рынка труда и миграции населения в этом крупнейшем в стране и Европе мегаполисе.

Москва традиционно остается центром экономической активнос­ти и трудовой миграции населения, что является определяющим для развития структур занятости и рынка труда, отражая ее связи с субъек­тами РФ. Особенно высока степень ее интеграции с рынком труда Московской области и других прилегающих регионов. В Москве рань­ше и последовательнее, чем в других регионах, начали осуществлять политику занятости, которая стала одной из наиболее важных сфер управления на уровне субъекта Федерации. Поэтому исследование политики занятости с учетом уникального и во многом пионерного опыта Москвы имеет особую значимость.

С начала 90-х годов рынок труда Москвы находился в состоянии перехода от асимметричного к диверсифицированному, от жестко регу­лируемого планово распорядительными рычагами управления к саморе­гулируемому, социально ориентированному механизму реализации эко­номической активности населения. При этом существенно расширилась экономическая свобода участников социально-трудовых отношений - предпринимателей и самозанятых, работников наемного труда.

Проведенная работа по изучению структур и форм трансформа­ции занятости во взаимосвязи с развитием рынков труда, в частности, сплошное обследование состава безработных, зарегистрированных на Московской бирже труда, дала следующие результаты. Доля экономи­чески активного населения в 1997 г. по сравнению с 1992 г. возросла с 83 до 93 %, численность занятых в негосударственном секторе экономи­ки - в 2,2 раза и составила 57 % занятых. Во все большей степени движение рабочей силы происходит на регулируемом рынке труда. Если в 1993 г. лишь около 7 % общего числа работников, выбывших с предприятий и организаций, регистрировались в службе занятости по вопросу трудоустройства, то в 1994 г. - 13, а в 1996 г. - около 25 %.

На фоне общей тенденции сокращения учтенного спроса возраста­ло предложение рабочей силы, зарегистрированной на рынке труда. Эта динамика отражала изменения в экономической активности насе­ления в условиях перехода к рынку труда. Общая потребность в рабо­чих и служащих, заявленная в службу занятости за 1992-1996 гг., сократилась с 104 тыс. до 55 тыс. (в 1,9 раза) единиц, хотя в целом за этот период общее число заявленных вакансий было больше, чем чис­ло зарегистрированных граждан, искавших работу (в 1,3-1,6 раза). В 1996 г. предложение па регулируемом рынке труда превысило заяв­ленный спрос (на 16 %). За 1992-1996 гг. практически вдвое увеличи­лось число граждан, обратившихся в службу занятости по вопросу трудоустройства, - с 95,8 тыс. до 181,3 тыс. человек.

В структуре предложения рабочей силы за рассматриваемый пе­риод снизилась доля женщин - с 68.4 до 54,7 %, но существенно воз­росла доля учащихся, желающих работать в свободное время, - до 13,0 % (в 1992 г. эта величина была незначительной), а также пенси­онеров и инвалидов, вынужденных искать доходные занятия, - с 3,2 до 6,6 %. Среди обратившихся в службу занятости произошло относи­тельное сокращение доли лиц, не занятых трудовой деятельностью, - с 89,7 до 70,5 %, и возрос удельный нес занятых, но искавших новую работу, - с 7,5 до 17,7 %.

В то же время на рынке труда Москвы, особенно в последние 2-3 года, четко обозначился и усилился ряд негативных процессов. В результате дисбаланса спроса и предложения воспроизводятся раз­личного рода неравновесия, включая появление и рост вынужденной безработицы, неукомплектованность рабочей силой большого числа свободных рабочих мест. В условиях диверсифицированного рынка труда эти явления частично компенсируются трудовой мобильностью и миграцией работников, ростом занятости в малом бизнесе и в само­регулируемой экономике. Кроме того, реализация политики занятос­ти, направленной на трудоустройство незанятых и безработных в со­ответствии с доступными для них вакансиями, создание дополнитель­ных рабочих мест в экономике и бюджетной сфере способствовали сдерживанию роста официальной безработицы.

Проведенный анализ регистрируемой безработицы начиная с ее легализации в 1991 г. показал следующее. Первоначально безрабо­тица в Москве принимала институционально-маргинальную и фрикционно-структурную формы, которые отражали процессы демократических рыночных преобразований в системе собственнос­ти и в социально-трудовой сфере. В этой ситуации сформировался ее преимущественно женский "интеллигентный облик" (инженер­но-технический и гуманитарный но образованию), во многом обус­ловленный повышенным уровнем женской занятости в дореформен­ный период и возможностью женщин-домохозяек зарегистрироваться в качестве безработных. При этом вынужденная безработица высвобожденных работников приобретала в основном краткосрочный и временный характер при наличии достаточного числа вакансий н возможностей переобучения но новой специальности (профессии) в процессе трудоустройства.

Одновременно в структуре безработных стала "откладываться" долгосрочная (хроническая) безработица малоподвижных в профес­сиональном отношении работников, нс приспособленных к наемному труду, социально уязвимых слоен населения, принимавшая рецидив­ный характер: одни и те же граждане после снятия с учета в службе занятости вновь регистрировались в качестве безработных.

В дальнейшем по мере сокращения высвобождения работников и интенсивной текучести кадров, вызванной тяжелым финансовым положением предприятий вследствие углубления экономического кри­зиса, безработица все больше переходила в структурно-циклическую форму с постепенным увеличением се продолжительности в резуль­тате "накопления" застойной безработицы среди работников старших возрастов, не востребованных на рынке труда не имеющих права на досрочную пенсию. При этом в структуре безработицы возрастала доля молодежи до 30 лет в связи с трудностями при устройстве на работу вследствие снижения спроса на работник без профессиональной квалификации и производственного опыта.

В течение 1991-1996 гг. наблюдалось выравнивание асимметрии регистрируемой безработицы по ее социально-демографическим и образовательно-профессиональным "осям": сокращалась доля женщин и служащих с высшим образованием и соответственно воз­растала доля мужчин с более низким уровнем образования, сни­жался удельный вес инженерно-технических работников и повы­шалась доля рабочих индустриальных отраслей. При этом стаби­лизировались пропорции краткосрочной и средней по продолжи­тельности безработицы при уменьшении доли временной формы безработицы и росте застойной, предопределенной растущей неконкурентоспособностью не адаптированных к рынку труда групп безработных. В их числе находились работники с высокой семей­ной нагрузкой, предпенсионного возраста, пониженной трудоспо­собностью, для обеспечения занятости которых необходима разра­ботка особых мероприятий.