Сущность казначейского исполнения бюджетов

     Согласно  БК РФ принцип единства кассы означает «зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации…».

     Этот  принцип – важное условие, характеризующее  казначейское исполнение бюджета.

     Для объективной оценки качества исполнения на местах казначейских методов и  технологий исполнительными органами власти, их финорганами требуется сравнить имеющуюся практику по данному вопросу со стандартами таких методов и технологий. Для поиска ответа на поставленный вопрос требуется проанализировать плюсы и минусы разных вариантов проведения и учета кассовых операций и использованием казначейских методов и технологий. 
 

     1.2 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений 

     Субъекты  РФ являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых  обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжениями, которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный бюджет.

     Федеральным законом от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», частью третьей, которой установлено правило о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Названное положение вступило в действие с 1 января 2006 г. и вызвало неоднозначные оценки, в том числе обусловило постановку вопроса о соответствии расширения полномочий Федерального казначейства Конституции РФ. [1]

     Оппоненты нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов всех территориальных  уровней усматривают ряд проблем, среди которых потенциальная возможность зачисления всех доходов региональных бюджетов на счет территориального органа Федерального казначейства, в результате чего в доход федерального бюджета могут перечисляться бюджетные средства субъектов РФ. Неконституционность положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ усматривают и в том, что неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации передается федеральному органу исполнительной власти, в том числе санкционирование расходов регионального бюджета; появляется дополнительный орган финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов РФ. Основной тезис, которым оперируют противники «всеобщего» кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством заключается в необоснованном ограничении прав субъектов РФ самостоятельно распоряжаться своей собственностью – средствами бюджета.

     Рассматривая  сложившуюся ситуацию в части соотношения полномочий Федерального казначейства и конституционного статуса субъектов РФ, необходимо обратить внимание на Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году», в котором отмечалось, что переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета должен быть ускорен, а также подчеркивалась необходимость сосредоточения всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуется посредством проведения операций в рамках исполнения региональных и местных бюджетов через систему Федерального казначейства.

     В этих целях вышеупомянутым законом  №120-ФЗ детализированы бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право установления порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов и право осуществлять подобное обслуживание (ст. 7 БК РФ).

     Правовая  основа регулирования бюджетов каждого  уровня бюджетной системы РФ основана на конституционных принципах государственного устройства и принципе бюджетного федерализма в том числе.

     Конституцией  РФ закреплен принцип единства экономического пространства, взаимосвязанным с  понятием государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, единство финансовой системы, составным элементом которой выступает бюджетная система. Основной гарантией этого принципа является обеспечение единых прав и стандартов экономической (финансовой в том числе) деятельности на всей территории страны. Вместе с тем, принцип единства экономического пространства не должен противопоставляться принципу федерализма как гаранту государственной целостности. Гарантированное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в Бюджетном кодексе в качестве принципа самостоятельности, который означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31).

     Статьей 8 Конституции РФ установлены правовые основы единого рынка. Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РФ относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РФ правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует федеративной природе Российского государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

     Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; остальные имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов Федерации. [1]

     Ранее действовавшее бюджетное законодательство не содержало детальной регламентации  полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Федерального казначейства с бюджетно-правовым статусом субъектов Федерации. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РФ ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.

     Согласно  гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РФ казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.

     Процесс казначейского исполнения бюджета  состоит из следующих стадий: регистрация  бюджетных поступлений; доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.

     Утвержденный  приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» устанавливает, что при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов учет операций со средствами бюджетов осуществляется на счетах, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджетополучателя в подразделениях расчетной сети Банка России». [8]

     «Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (утвержден приказом Минфина России от 16.12.04 г. №116-н) устанавливает, что органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации, выполняя последовательно следующие действия: оформляют платежные поручения на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена (п. 5). П. 8 устанавливает, что поступления от уплаты региональных и местных налогов, сборов и иных платежей, являющихся источниками формирования доходов региональных или местных, и не подлежащие в соответствии с бюджетным законодательством зачислению на счета органов Федерального казначейства, подлежат перечислению органом Федерального казначейства по принадлежности. Таким образом, отсутствуют основания для «смешивания» денежных средств бюджетов различных уровней.

     Органы  исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции не образуют единой системы. Конституция РФ в  качестве одного из принципов федеративного устройства России закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 3 ст. 5) и устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст11). Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы только для осуществление своих полномочий. Исполнение регионального бюджета, как было отмечено, относится к полномочиям субъекта РФ. Передавать осуществление части своих полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти (п. 3 ст. 78 Конституции РФ).

     Следовательно, конституционная модель взаимоотношений  органов исполнительной власти федерального уровня и органов исполнительной власти субъектов РФ допускает передачу полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ, но только по инициативе самого субъекта РФ и на основе заключенного соглашения. Однако полученный вывод относится к передаче субъектом РФ всех полномочий по исполнению своего бюджета органу федеральной власти. Осуществленное федеральным законодателем в пределах ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение бюджетных прав в рамках процедуры обслуживания бюджетного счета, не влекущее изменения сущности права публичной собственности на соответствующий бюджет, может расцениваться в качестве конституционно значимой цели, направленной на сохранение экономической безопасности. Отсутствие у субъектов РФ полномочий по самостоятельному кассовому исполнению бюджетов не повлечет невозможность осуществлять права собственников на денежные средства, необходимые для реализации целей и задач территориального уровня.

     Все действия органов Федерального казначейства в процессе кассового обслуживания бюджетов субъектов Федерации являются прозрачными для собственников  бюджетных средств; информация обо  всех операциях по движению бюджетных  средств оперативно направляется финансовым органом субъектов Федерации; ежемесячно органом Федерального казначейства и субъектом Федерации (в лице уполномоченного органа бюджетного процесса) проводятся сверки операционных действий по кассовому исполнению регионального бюджета. Подобные сверки проводятся как в разрезе администраторов поступлений доходов и распорядителей бюджетных средств, так и в разрезе бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

     В сфере распоряжения публичной собственностью важнейшую роль играет принцип правового государства, одним из аспектов которого выступает самоограничение государства и местного самоуправления в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью.

     Согласно  Конституции РФ конституционные  гарантии свободы экономической деятельности могут быть ограничены в конституционно значимых целях и только на основании федерального закона: ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

     Анализ  действующего законодательства позволяет  сделать вывод, что осуществленное нормами Бюджетного кодекса ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав не повлекло утраты сущности права собственности субъектов Российской Федерации на соответствующие бюджетные средства. 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Порядок кассового  обслуживания исполнения  бюджетов субъектов  РФ и местных  бюджетов органами федерального казначейства 

     2.1 Кассовое обслуживание  исполнения бюджета 

     До 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. №46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.

     В соответствии с п. 39 Федерального закона от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 215.1, вступившей в действие с 1 января 2006 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. [1]