Естественные монополии

Наиболее сложна структура электроэнергетической отрасли. Доминирующее положение в ней занимает РАО «ЕЭС России» – акционерное общество холдингового типа, контролирующее значительную часть электростанций, межсистемные линии электропередачи, региональные электроснабжающие компании и акционерное общество (АО) «Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России». В «Основных положениях…» указывается, что статус этой компании неизбежно создает внутренние противоречия ее интересам при переходе к конкурентным отношениям в электроэнергетике. Тем более что преобразование институциональной структуры отрасли осуществлялось далеко не бесконфликтно.

Для первоочередного регулирования были избраны железнодорожный транспорт, газовая промышленность, связь и электроэнергетика. Для каждой из затрагиваемых четырех отраслей цели конкретизируются в зависимости от степени их приближения к внутренней структуре, позволяющей развивать конкурентные отношения, и от степени значимости конкретной отрасли для экономики РФ [19, с.3452].

Программа конкретных действий намечена также для каждой из отраслей в расчете на три этапа: 1997 г., 1998 г. и 1999 — 2000 гг. Естественно, наиболее полно прописан первый этап. Третий везде намечен лишь в общих чертах, исходя из предположения о том, что до 2000 г. удастся реформировать монополии по плану и обеспечить в сфере их деятельности свободную конкуренцию ряда независимых хозяйствующих субъектов. Для электросвязи предполагается достижение указанной главной цели всего лишь в два этапа.

На первом этапе для всех отраслей предусматривалось проведение значительной работы по совершенствованию тарифной политики каждой из естественных монополий. Соответственно подлежат пересмотру все тарифы в сторону устранения искажений ценообразования, вызванных перекрестным субсидированием [3, с.99].

По планам, структурные преобразования на первом этапе носят предварительный характер. В электроэнергетике создаются независимые генерирующие компании; в газовой промышленности осуществляется подготовка к созданию торговых компаний, привлечению иностранных инвесторов, а также проводятся конкурсы на предоставление права на разработку наиболее доступных месторождений; на железнодорожном транспорте осуществляется приватизация неиспользуемых имущественных комплексов и подготовка к реструктуризации системы управления отраслью. Рассчитывалось, что перечисленные меры в полном объеме смогут проявиться в 1998 и последующих годах. «Основные направления» предусматривают на первом этапе и ряд назревших специфических мер регулирования [19, с.3454].

Второй этап преобразований (1998 г.) предусматривал действие отраслей в условиях обоснованных тарифов, что позволит их только совершенствовать (проводить унификацию, уточнение и другие аналогичные меры). Зато в полной мере должны быть осуществлены мероприятия по расширению числа действующих на рынке субъектов /19, с.3456/.

«Основные положения...» уточнялись и перерабатывались соответствующей государственной программой, необходимость разработки и принятия которой подчеркивается в указе. Но этот документ определяет направленность преобразований, позволяет выявить аргументы сторонников и противников продолжения реформ в России /19, с.3451/.

В действительности главное, что правительство уже тогда поняло проблему, существующую в отраслях естественных монополий и начало принимать меры для создания более эффективных возможностей существования и функционирования естественных монополий, снижения отрицательных последствий их деятельности и увеличения потребительской выгоды. Однако не все ситуации можно учесть в законе и указах, поэтому для каждого отдельного случая определяется своё решение. Так же существует проблема в финансировании, поэтому законы и указы используется не в полную силу.

2.2 Способы эффективного регулирования и перспективы развития естественных монополий

Естественные монополии в России не однородны с точки зрения финансового положения их отраслевых подсистем, которые обладают различными возможностями формирования инвестиционных ресурсов и фондов. Следовательно, при реформировании необходимо предусмотреть и выявить дополнительные, альтернативные государственным источники финансирования инвестиционной и инновационной деятельности в отрасли. В обобщенном виде можно назвать следующие важнейшие факторы, определяющие ход российских реформ естественно-монопольных отраслевых структурах [4, с.21]:

      проявление ряда тенденций, определяющих долгосрочные и устойчивые диспропорции в развитии производственной инфраструктуры;

      наличие общего макроэкономического фона российских реформ;

      генезис российского монополизма;

      «запаздывающий» характер реформ в инфраструктурных отраслях в общем пакете мер по реформированию отраслей народного хозяйства;

      магистральный характер транспортных энергетических сетей страны, особенности формирования их структуры и топологии, влияющие на возможности развития конкурентных сред;

      многообразие форм и способов проведения через отраслевые министерства комплекса мероприятий отраслевого характера, направленных на выживание отрасли в новых хозяйственных условиях;

      особенности мероприятий по государственному регулированию инфраструктурных отраслей в сфере естественной монополии.

Эти факторы во многом объясняют невозможность применения реформ, проводимых в других странах, в отраслях естественных монополий и, естественно, обуславливаются площадью России.

Постановка проблемы реформирования естественных монополий в России определяется их особой ролью и высокой значимостью не только в экономике, но и в политической плоскости – естественные монополии служат основой не только для сохранения единого экономического пространства, но и единой России как государства [21, с.20].

Законом регулируются естественные монополии в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи [1, с.277].

В Указе Президента РФ от 28.04.1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», о котором говорилось выше, заложены правовые основы реформирования естественных монополий. В обобщенном виде, в качестве главных задач реформирования естественных монополий можно выделить [19, с.3457]:

      совершенствование системы регулирования естественных монополий;

      повышение транспарентности естественных монополий, прозрачности финансовых потоков субъектов естественных монополий;

      поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения;

      углубление правовой регламентации взаимоотношений между участниками естественно-монопольных рынков, публичности тарифов, введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе.

Однако мы понимаем, что эти задачи хороши лишь в теории, на практике очень сложно воплотить их в жизнь.

Для эффективного регулирования и достижения ожидаемых благоприятных результатов подходы к реформированию естественных монополий должны быть обоснованы. На языке теории естественной монополии разработка стратегии эффективного реформирования предполагает решение следующих ключевых проблем [3, с.94]:

1)     определение сферы естественной монополии в рассматриваемой отрасли, выделение естественно монопольного сектора многопродуктового отраслевого рынка;

2)     определение для выделенного естественно монопольного сектора мер по регулированию, направленных на обеспечение его эффективной работы с позиции максимизации общественной полезности.

Попробуем разработать методы эффективного регулирования естественных монополий, чтобы возможно было ожидать благоприятных результатов. На которые и направлены реформы. Рассмотрим, как с позиций теории и современных подходов к её реализации, с учетом мирового опыта регулирования в рассматриваемой области, целесообразно подходить к решению такой актуальной для России задачи, как построение стратегии реформирования, отыскание эффективных методов регулирования естественных монополий. Соответствующие методологические положения сформулируем в виде ряда принципов [4, с.32]:

1)     системность применяемого инструментария:

      сочетание различных мер государственного регулирования;

      исследование нормативных и поведенческих аспектов формирования стратегии;

      использование моделей и методов современной теории естественной монополии.

2)     поэтапное формирование стратегии:

      целесообразно выделять два этапа;

      идентификация отраслевой естественно-монопольной структуры (первый этап);

      оптимизация экономического поведения (второй этап);

      необходимо выполнение каждого этапа, причем в указанной последовательности;

3) учет многопродуктовости:

      необходима сегментация рынков промежуточной и конечной продукции (услуг) естественной монополии;

      моделирование отрасли как многопродуктовой для диверсификации мер регулирования по сегментам рынка;

4) оптимизация стратегии реформирования:

      обеспечение деятельности естественных монополий с высокой эффективностью для всех участников;

      выбор и осуществление эффективного государственного регулирования наиболее экономными средствами;

      субоптимизация при решении всех задач формирования стратегии на каждом из указанных этапов;

5) создание совместимых с естественной монополией конкурентных сред:

      анализ возможностей использования конкуренции в определенных сегментах многопродуктового рынка;

      введение специальных типов конкурентных сред;

      проведение необходимых институционных преобразований;

      адаптация к условиям нестационарной экономики России.

Ясно, что на все из предложенных мер могут быть реализованы в ближайшем будущем. Вместе с тем движение в данном направлении позволит сформировать конкурентную среду там, где это возможно и необходимо, и осуществлять эффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых без него не обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем [6, с.10]:

      потребителям – в виде низких цен;

      нерегулируемым предприятиям – в форме большей либерализации рынка;

      регулируемым предприятиям – благодаря установлению стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.

Отметим, что дальнейшее реформирование российской экономики и её законодательной базы может поставить ряд новых проблем и потребовать модификации способов регулирования, иначе ожидаемые благоприятные результаты могут не подтвердиться и даже стать отрицательными [6, с.10].

2.3. Реформирование газовой отрасли

Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (Транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.

Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике.

В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.

В рамках ОАО «Газпром» продолжается работа по всей технологической “цепочки” (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации “Газпрома” как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей преимуществ единой компании остается для “Газпрома” доминирующей. Боле того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.