Методология изучения приоритетных национальных проектов

Отличительной чертой национальных проектов является и то, что формально их утвержденные параметры не предусматривают конкретных сумм финансирования из внебюджетных источников. Данный подход также позволит избежать одной из серьезных проблем, возникающих в практике реализации государственных и муниципальных целевых программ. Как правило, в указанных программах достижение целевых показателей ставится в прямую зависимость от конкретных объемов внебюджетного финансирования. Иногда плановые суммы этого финансирования в десятки раз превышают бюджетное финансирование, составляя до 80 процентов всего ресурсного обеспечения программы. При этом не учитывается то обстоятельство, что внебюджетные источники не являются до конца управляемыми. В процессе выполнения программ нередко не удается привлечь и малую сумму от запланированных внебюджетных средств. Как следствие - программа либо не выполняется, либо принимается решение о досрочном прекращении ее действия. Не умаляя значение внебюджетного финансирования и отмечая его концентрацию на выполнении программных мероприятий как бесспорный показатель эффективности управления программой или проектом, следует вместе с тем отметить, что отражение в плановом документе только тех ресурсов, которые подконтрольны субъекту управления, существенно повышает ответственность этого субъекта и делает планирование более реальным а процесс реализации плана - более управляемым. Вместе с тем внебюджетное финансирование имеет важнейшее значение для выполнения общих задач приоритетных национальных проектов.

Выводы по главе 2.

Таким образом, бюджетная идеология приоритетных национальных проектов основывается на изменении принципа финансирования, которое переходит от «слепого» покрытия затрат к системе финансовых нормативов и ориентации на достижение заданных результатов, то есть от сметно-затратного финансирования к финансированию на результат. Принцип финансирования на результат, является самым важным механизмом реализации приоритетных национальных проектов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Направления повышения эффективности реализации национальных проектов

1. Критерии эффективности осуществления национальных проектов

Проблема определения критериев эффективности реализации  приоритетных национальных проектов является одной из основных в процессе разработки технологий (форм, средств, методов) ее оптимизации.

Так как национальные проекты — это новая форма социальной политики государства, четких критериев эффективности реализации ПНП не разработано. В настоящее время критериями эффективности реализации приоритетных национальных проектов, которыми руководствуются политическая элита нашего государства, являются индикаторы и показатели, которые, главным образом, выражены в количественном, выражении и оценивают исполнение бюджетных расходов. То есть эффективность определяется как выполнение заданных показателей, при определенном расходовании бюджетных средств.

Для примера можно рассмотреть плановые показатели национального проекта «Образование».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица № 6

Плановые показатели реализации национального проекта «Образование» и  2008 году

Название  подпроекта	Показатели	Объем финансирования, млрд.руб.
1  ПНП  «Образование»
Поддержка и развитое лучших образцов отечественного образования	Стимулирование 40 образовательных  программ  высшего образования,  60 инновационных образовательных  программ начального, профессионального  и среднего профессионального  образования и 3 тыс. инновационных  образовательных программ  общего  образования; поддержка талантливой молодежи (5,35 тыс. премий); поощрение 10 тыс. лучших учителей.	16,0
Внедрение современных образовательных технологий	Обеспечение трафика для 53 тыс. общеобразовательных учреждений; оснащение общеобразовательных учреждений лицензионным программным обеспечением; оснащение школ 7 тыс. комплектов учебно- наглядных пособий и оборудования.	3,4
Развитие федеральных университетов и бизнес-школ	Развитие и обеспечение деятельности двух  федеральных университетов в Сибирском и Южном федеральных округах и двух бизнес- школ	6,8
Повышение уровня воспитательной работы в школах	Выплата дополнительного ежемесячного денежного вознаграждения не менее 800 тыс. классных руководителей.	4,3

Развитие системы профессиональной  подготовки в армии	Обучение военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, в 24 учебных центрах начального профессионального образования в воинских частях; организация обучения на подготовительных отделениях вузов лиц, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации в воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин (5 тыс.человек ежегодно)	0,4
Сельский школьный автобус	Приобретение и передача в сельские школы 1,65 тыс. школьных автобусов.	1,0

 

Для определения эффективности проекта была введена новая технология — сравнительная оценка и рейтингование субъектов, участвующих в реализации ПНП. Данная технология, получившая наименование бенчмаркинг (от англ. Benchmark - сравнивать), «позволяет развивать начала конкуренции, сопоставлять результативность, повышать мотивацию соответствующих субъектов, в том числе с использованием механизмов бюджетного регулирования (поощрение тех бюджетополучателей, которые демонстрируют наилучшие результаты)»[35.C.6].

Для того чтобы методика сравнительной оценки была справедливой и адекватно отражала реальный вклад субъектов РФ в достижение параметров национальных проектов, необходимо учесть целый ряд факторов.

Во-первых, состояние целевого показателя должно находиться в прямой зависимости от усилий оцениваемых субъектов. Например, в рамках ПНП «Здравоохранение» уровень обеспеченности населения муниципального образования   высокотехнологичными видами медицинской помощи практически не зависит от деятельности органов местного самоуправления, поскольку соответствующие виды медицинской помощи не относятся к ведению муниципальных образований.

Во-вторых, важна корректность формулировки целевого показателя. Например, оценка деятельности муниципальных образований в сфере образования по критерию текущей успеваемости учеников общеобразовательных учреждений может привести к искажению реального состояния этого показателя в силу подведомственности муниципальных школ органам местного самоуправления.

В-третьих, желательно избегать неоднозначных с точки зрения свидетельства эффективности показателей. Например, высокий удельный вес или высокий подушевой уровень расходов бюджета на здравоохранение может при различных сопутствующих условиях свидетельствовать либо о реальной приоритетности данных расходов бюджета, либо, напротив, о неэффективной структуре расходов, неэффективности и неэкономности использования бюджетных средств. Вывод об эффективности увеличения расходов можно сделать лишь при факте повышения качества бюджетных услуг и невозможности такого повышения при прежнем объеме расходов. Кроме того, увеличение бюджетных расходов и достижение эффекта от этого увеличения могут существенно расходиться по времени.

В-четвертых, способ формирования  и градации оценки должен максимально обеспечивать ее адекватность, информативность, дифференцированность, но вместе с тем не приводить к излишним усложнениям, понятным только экспертам. Поскольку любой проект содержит, как правило, несколько показателей, то  важно обеспечить сопоставимость оценки каждого показателя; что даст, в том числе, и возможность сформировать интегрированную оценку деятельности субъекта по реализации всего проекта.

В качестве опыта комплексного внедрения системы оценки эффективности деятельности по реализации проектов заслуживают внимание утвержденные в Омской области критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления по реализации приоритетных национальных проектов[32.C.115-117]. В данной методике по каждому приоритетному национальному проекту сформулированы от 4 до 10 показателей, по которым формируется бальная оценка деятельности органов местного самоуправления.

За базу измерения приняты следующие характеристики показателей:

1. Тенденция состояния

2. Фактическое состояние

3. Отклонение от средних значений

По многим показателям базовые характеристики применены в системе, поскольку только так можно сформировать наиболее полную и объективную оценку. Зачастую, например, высокие темпы позитивного роста показателя связаны не только с заслугами соответствующих субъектов в отчетном периоде, сколько с крайне низким уровнем показателя в предыдущий период (по отношению к которому оценивается индекс роста). Поэтому, как правило, характеристики тенденции показателя  целесообразно рассматривать во взаимосвязи с характеристиками его текущего состояния и отклонений от средних значений по территории.

Из всего вышеперечисленного видно, что данная система эффективности реализации национальных проектов не отражает всю совокупность определения эффективности, так как данная система, прежде всего, ориентирована на краткосрочную и среднесрочную перспективу и не оценивает конечные цели, отражающие изменения в социальной сфере.

Для более полного определения эффективности ПНП Институтом комплексных стратегических исследований (ИКСИ) была предложена система «Цели развития на пороге тысячелетия» (далее — ЦРТ)[63].

ЦРТ представляют собой систему индикаторов, предложенную ООН для оценки эффективности социально-экономической политики, проводимой в разных странах мира. Существующая особенность ЦРТ состоит в установлении конкретных количественных значений и временного периода для контроля за достижением поставленных целей. Сформулированные в рамках ЦРТ ориентиры позволяют оценивать уровень социально-  экономического развития в каждой стране, анализировать эффективность государственной политики в социальной сфере, проводить межстрановые сопоставления.

Учитывая различия между странами в степени актуальности тех или иных социальных проблем, выбор конкретных ЦРТ и индикаторов их достижения требует проведения научно-аналитической работы для адаптации ЦРТ к особенностям страны. Концепция «Целей развития на пороге тысячелетия+» представляет собой адаптированную для России систему ЦРТ и индикаторов, позволяющих проводить оценку достижения целей.

Адаптированные для России «Цели развития на пороге тысячелетия+» (далее - ЦРТ+) отражают наиболее значимые на современном этапе направления, обеспечивающие всестороннее развитие человеческого капитала, в, том числе для социально незащищенных групп населения. Как и ЦРТ+, национальные проекты направлены на формирование условий для роста благосостояния населения и повышение доступности базовых социальных благ. Долгосрочный горизонт планирования ЦРТ+ дает возможность в большей степени отразить стратегический характер мер предлагаемых в рамках приоритетных национальных проектов, уточнить подходы к достижению поставленных целей и улучшить систему индикаторов для оценки получаемых результатов[Там же].

На сегодняшний день стратегические цели в целом достигнуты:  пропрезидентская партия «Единая Россия» получила наибольшее количество мандатов в Государственной Думе и продолжает оставаться «правящей партией». Таким, образом, сохранилась преемственность политического и социально-экономического курса, заявленного В. Путиным, а следовательно, возросла устойчивость власти. Правда, напряжённость в социальной сфере снизилась незначительно, управление  социально-политическими процессами позволило в условиях глобального кризиса минимизировать его издержки.

Эффективность достижения экономических целей можно оценить с разных позиций. С точки зрения одного из основного принципа экономики «минимальные издержки — максимальная прибыль», внедрение нового принципа финансирования, ориентированного на результат, можно расценивать положительно. Использование данного принципа при реализации ПНП позволило оптимизировать государственные расходы, т.е. при меньшем объёме средств удалось достичь большей отдачи: было построено большое количество новых социально значимых объектов, оснащены новым оборудованием и автотранспортом школы и больницы, возросло строительство нового жилья. Но в то же время, учитывая размеры нашей страны, достигнутые результаты — это лишь малая часть того, что нужно сделать. Также нельзя говорить о «качественных рывках» развития в сферах образования, здравоохранения, строительства жилья, агропромышленного комплекса.

Аналогичная картина наблюдается при оценке эффективности достижения социальных целей. Представителям власти удалось снизить социальный пессимизм граждан РФ, незначительно повысить уровень рождаемости и понизить уровень смертности. Однако, динамика количества населения по-прежнему отрицательная. При этом на втором этапе реализации ПНИ (2008—2010 гг.) уменьшается развитие диалога между властью и обществом, элитой и массами, т.е. при достижении социальных целей происходит обратный результат. На наш взгляд, такому положению дел способствовал мировой финансовый кризис, достижение политических целей, а также слабый уровень информированности россиян о реализуемых проектах. Информированность населения о ПНП на конец 2007 г. составляла - 48%, из них только-5% осведомлены-хорошо, а 43% «кое-что слышали». Ничего не известно о национальных проектах 44% граждан РФ[41.C.91].

 

2. Основные проблемы  процесса реализации проектов

Приоритетные национальные проекты представляют собой попытку создания новой формы бюджетной деятельности и социальной политики нашего государства, поэтому при их реализации неизбежны проблемы. Также немало проблем при реализации каждого национального проекта. Рассмотрим каждый из них.