Методология изучения приоритетных национальных проектов

Национальные проекты централизовали решение многих вопросов, ранее входивших в зону ответственности исключительно региональных и муниципальных властей, и тем самым поставили органы власти на местах в условия необходимости участия в реализации мероприятий, обеспечивающих достижение целей проектов, ввели их деятельность по соответствующим направлениям в режим текущего и системного контроля со стороны федеральных органов власти.

Сетевое планирование оказывает непосредственное организующее воздействие на бюджетный процесс, прежде всего - на стадии исполнения бюджета, поскольку все процедуры санкционирования расходов бюджета, включая поквартальную разбивку расходов, учет средств в сметах бюджетных учреждений, определение лимитов бюджетных, обязательств для получателей бюджетных средств, основываются на алгоритме сетевого плана и призваны обеспечить его точное выполнение, своевременное предоставление денежных выплат, оплату закупок товаров (работ, услуг), осуществляемых в рамках мероприятий плана.

Важной особенностью приоритетных национальных проектов как формы планирования является система отчетности о реализации проектов.

Впервые в механизме отчетности сделана попытка последовательно, по всей вертикали исполнения,- соединить финансовые показатели (сведения о бюджетном финансировании) и показатели результативности произведенных затрат, сведения о ходе достижения заданных параметров проектов. Данный подход отличается от сложившейся практики отчетности о реализации федеральных целевых программ, формы которой, как правило, ограничиваются данными об освоении выделенных бюджетных средств и формальной реализации мероприятий, оставляя за рамками их конечный результат.

Структура отчетности о реализации приоритетных национальных проектов складывается из шести компонентов:

1. сведения о параметрах реализации приоритетного национального проекта (формы 1-ПФ, 1-ПС), включая данные о запланированном и фактическом бюджетном финансировании мероприятий проектов;
2. справочная информация по приоритетному национальному проекту, в которой указываются определенные данные, характеризующие состояние соответствующей сферы как по Российской Федерации в целом, так и в каждом субъекте Российской Федерации. Данные указываются по состоянию на 1 января 2006 года и на дату окончания отчетного периода, что позволяет оценить показатели в динамике. Отдельное показатели характеризуют качество управления региональными и муниципальными финансами в сферах, входящих в зону действия приоритетных национальных проектов.

Например, информация по приоритетному национальному проекту «Здоровье» содержит сведения о численности и удельном весе медицинских учреждений, переведенных на одноканальное финансирование (возмещение расходов на оказание медицинской помощи за счет средств ФОМС по всем видам затрат, кроме капитального ремонта, коммунальных услуг); информация по приоритетному национальному проекту «Образование» - о доле государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, финансируемых на нормативно-подушевой основе.

Всего справочная информация содержит сведения: по приоритетному национальному проекту «Здоровье» - по 32 показателям, по приоритетному национальному проекту «Образование» - по 64 показателям, по приоритетному национальному проекту «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - по 21 показателю, по приоритетному национальному проекту «Развитие АПК» - по 24 показателям;

3. сведения о выполнении сетевого графика ПНП в Российской Федерации (форма 2-СГ), в субъекте Российской Федерации (форма 3-СГ) . В данных формах указывается информация о выполнении мероприятий приоритетных национальных проектов с плановым сроком исполнения:, в отчетном периоде либо до начала текущего отчетного периода, но исполненных либо не исполненных в отчетном периоде. В них отражается в том числе подробная информация о перечислении субвенций и субсидий в региональные бюджеты на финансирование мероприятий национальных проектов, распределении соответствующих средств между их конечными получателями, о поставках оборудования, транспортных средств, других материальных ценностей, их распределении и использовании[55];
4. отчет о реализации мероприятий приоритетного национального проекта, предусмотренных актами и поручениями Президента Российской Федерация, Правительства Российской Федерации, решениями президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и межведомственных рабочих групп при Совете (форма 4-Н). Данный отчет формируется федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию приоритетных национальных проектов;
5. ведомственные формы отчетности, представляемые по решению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с пунктом 4 Типовой инструкции о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов федеральные органы исполнительной власти, организующие реализацию приоритетных национальных проектов, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за реализацией приоритетных национальных проектов, могут вводить дополнительные специализированные формы отчетности, отражающие специфику деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по соответствующим направлениям в случае, если такая информация не может быть получена из органов статистики или представленных форм отчетности, в том числе расчетным путем. Данным правом, предоставленным Типовой инструкцией, воспользовалось, в частности, Министерство сельского хозяйства РФ, введя специализированную отчетность о создании сельскохозяйственных потребительских кооперативов, кредитовании малых форм хозяйствования на селе в рамках национального проекта «Развитие АПК» (формы Нац-1, Нац-2, Нац-3);

6) бюджетная отчетность, которая составляется и представляется  в соответствии с бюджетным  законодательством Российской Федерации.

Сбор и передача отчетов о реализации приоритетных национальных проектов в электронном виде обеспечиваются Федеральной службой охраны Российской Федерации.

Исходя из всего выше перечисленного, приоритетные национальные проекты являются более эффективной моделью в отличие от федеральных целевых программ.

 

2. Особенности финансирования национальных проектов в РФ

При выработке механизмов осуществления ПНП одной из главных проблем стала проблема объема финансирования ПНП. Так в официальных источниках и средствах массовой информации встречаются противоречивые данные. Поэтому возникает вопрос: сколько было запланировано средств на реализацию национальных проектов, сколько поступило фактически и сколько было реализовано.

Плановые значения финансирования приоритетных национальных проектов можно увидеть в протоколах заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике[36,37]. Анализ данных документов позволяет выявить следующее: на реализацию национальных проектов в 2006 году запланировано 211,1 млрд. рублей, в 2007 году — 311,0 млрд. рублей; в 2008 году - 327,4 млрд. рублей.

Плановые значение по каждому национальному проекту по данным Совета при Президенте РФ по ПНП приведены в диаграмме № 1.

Диаграмма №1

Расходы федерального бюджета, предусмотренные на ПНП

Здоровье        Образование        Жилье            АПК

□ 2006 год ■ 2007 год □ 2008 год

 По данным счетной  палаты на финансирование национальных  проектов было запланировано  в 2006 году 156,7 млрд. рублей, в 2007 году - 235,0 млрд. рублей, в 2008 году - 229,4 млрд. рублей, в 2009 году -210,3 млрд. рублей, в 2010 году - 142,6 млрд. рублей[21]. Плановые значение по каждому национальному проекту по данным Счетной палаты приведены в диаграмме 2.

 

 

 

 

 

 

 

Диаграмм №2

Здоровье Образование Жилье АПК

□ 2006 год ■ 2007 год □ 2008 год □ 2009 год ■ 2010 год

Расходы федерального бюджета, предусмотренные на ПНП

При сопоставлении двух диаграмм видно, что данные по финансированию национального проекта очень резко разнятся. По данным Совета при Президенте РФ по ПНП и демографической политике расходы на реализацию национальных проектов с каждым годом увеличиваются, а по данным Счетной палаты — начиная с 2008 года, уменьшаются.

Следует учесть, что данные Счетной палаты основаны на законах «О федеральном бюджете», следовательно, приведенные материалы Счетной палаты, на наш взгляд, более правдоподобны.

Таким образом, можно предположить, что пик расходов на приоритетные национальные проекты, приходящий на 2007-2008 года, связан, прежде всего, с избирательной кампанией, которая состоялась в это же время. А материалы Совета при Президенте РФ по реализации национальных проектов и демографической политике это возможная PR- акция.

Проверить эти данные практически невозможно, так как единственным документом, где закреплено финансирование национальных проектов, являются федеральные законы о бюджете. Однако вычленить данные суммы для тех, кто не владеет основными принципами бюджетного процесса, достаточно трудно, так как они не выделены отдельной строкой и размыты по всему закону. В законах четко прописаны всего несколько подпрограмм каждого национального проекта.

Таким образом, получается, что отсутствует четкая законодательно закрепленная сумма средств федерального бюджета, которая будет направлена на финансирование национальных проектов и «расходы федерального бюджета, предусмотренные на финансирование мероприятий национальных проектов, характеризуются недостаточным уровнем прозрачности»[Там же]. В результате этого и возникает проблема.

В свою очередь, это используют критики ПНП. Так, например, Никитин B.C. и Кашин В. сообщают, что «после принятия закона «О федеральном бюджете на 2007 год» 25 млрд. рублей из 231 не разделены по кодам бюджетной классификации, или — по целям использования», утверждая, что «это узаконенный «откат», т.е. деньги, предусмотренные на взятки чиновникам»[42.C.3].

Действительно, Федеральный закон от 19.12.2006 №238-Ф3 «О федеральном бюджете на 2007 год»[62], как уже было отмечено, не предусматривает четко законодательно закрепленной суммы средств, направленной на финансирование национальных проектов. В то же время на данной сумме средств федерального бюджета, которая была не разделена по кодам бюджетной классификации, акцентировано внимание в письме Счетной палаты РФ от 08.09.2006 № 01-1196/15-10 «Заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»[21]. В нем указано, что из общего объема расходов федерального бюджета, предусмотренного на реализацию национальных проектов в 2007 году, расходы в сумме 25,1 млрд. рублей, или 10,9%, не идентифицированы по отдельным кодам бюджетной классификации.

Таким образом, Счетная палата РФ, проанализировав проект закона о «Федеральном бюджете на 2007 год», указала на ошибки, которые необходимо исправить, а данные люди просто вырвали указанную сумму из контекста письма Счетной палаты РФ, интерпретировав данную ситуацию в своих интересах.

Для избежание подобных проблем в дальнейшем необходимо, на наш взгляд, указывать отдельной строкой сумму средств федерального бюджета, которая будет направлена на финансирование приоритетных национальных проектов.

Также необходимо отметить, что информация о том, сколько было выделено средств на финансирование национальных проектов всеми субъектами Российской Федерациями и муниципальными образованиями, а также сколько реализовано средств, недоступна.

Но при проблеме отсутствия четкой законодательно закрепленной суммы средств, которые планируется направить на реализацию национальных проектов, есть и достаточно большие положительные нововведения. Так по источникам финансирования приоритетные национальные проекты отличаются от иных действующих форм программно-целевого регулирования тем, что основаны на объединении ресурсов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Как уже отмечалось, одним из основных недостатков федеральных целевых программ до сих пор являлось отсутствие (за редкими исключениями) в них средств местных бюджетов как ресурса достижения программных целей.

Многие бюджетные расходы в рамках приоритетных национальных проектов изначально планируются как совместные расходы бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации (федеральный, региональные, местные бюджеты) с одновременным закреплением механизмов, обеспечивающих софинансирование. Например, Правила предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 № 285[43], предусматривают выделение средств из федерального бюджета для софинансирования предоставления субсидий молодым семьям в размере 10 процентов расчетной стоимости жилья, а из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - не менее 25 процентов для молодых семей, не имеющих детей, и не менее-30 процентов для молодых семей, имеющих 1 и более детей. При этом для получения средств федерального бюджета на софинансирование предоставления субсидий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан представить государственному заказчику подпрограммы документы, содержащие сведения о размере средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской, Федерации, и местных бюджетах на текущий год на предоставление субсидий, а также средств для погашения "части расходов, связанных с приобретением жилого помещения (созданием объекта индивидуального жилищного строительства) молодой семьей - участницей подпрограммы при рождении (усыновлении) 1 ребенка.