Методология изучения приоритетных национальных проектов

Введение

Исследование особенностей осуществления приоритетных национальных проектов (далее — ПНП, национальные проекты) в политическом процессе России очень актуально.

С начала XXI века в России среди представителей совершенно различных социальных страт начинается дискуссия о необходимости разработать единую линию развития РФ. Это отразилось в некоторой степени в Послании Президента РФ Федеральному собранию в мае 2004 г.: «Отмечу лишь, что за четыре последних года мы перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономически стабильной страной. Страной независимой - и в финансовом отношении, и в международных делах. Что само по себе неплохо»[48].

В Послании Федеральному собранию весной 2004 г. Президент РФ обратил внимание на самых злободневных проблемах: проблемах медицины, образования, жилья и агропромышленного комплекса. Осенью 2005 г. В. Путин заявил о разработке и внедрении ПНП в этих сферах. Данные направления получили статус приоритетных национальных проектов, развитие которых В. Путин взял под личный контроль, возложив при этом ответственность за их реализацию на Д. Медведева.

Приходится констатировать, что и поныне, спустя несколько лет после «презентации» упомянутых проектов, их понятие — в отличие, скажем, от понятий  «национальные интересы», «федеральные целевые (и другие общероссийские) программы» — так и не получило ни официального содержательного раскрытия, ни правового оформления. Тем самым создана беспрецедентная ситуация, в принципе  позволяющая придавать любым «рутинным» мероприятиям, предлагаемым федеральным правительством, особый статус крупномасштабных, реализующих национальные  приоритеты и интересы. Острокритические соображения относительно предложенной идеологии «приоритетного национального проектирования» и содержания всех четырех соответствующих «проектов» излагались еще в самом начале, когда эта идея только возникла[16].

Именно поэтому возникает актуальность изучения национальных проектов и осмысления их как формы государственного регулирования.

Объектом исследования является система государственного управления регулирования РФ.

Предметом исследования являются концептуальное обеспечение, технологический инструментарий ПНП, а также механизмы и технологии, используемые при их осуществлении.

Национальный проект — это инструмент стратегического планирования, предназначенный для реализации национальных интересов (удовлетворения жизненно важных потребностей страны), обеспечивающей устойчивое развитие личности, общества и государства. Ключевой элемент национального проектирования,  — целеполагание, которое, однако, практически малозначимо вне сопряжения с остальными элементами. Конкретнее говоря, национальный проект должен обладать минимум следующими признаками: научное прогнозирование, определять технико-технологические, организационные и иные направления действий и соответствующие мероприятия, длиться на протяжении определенного периода, обеспечиваться финансированием.

Цель исследования - изучение концептуальных основ, сущностного содержания, технологического инструментария, а также особенностей реализации и эффективности национальных проектов, их влияния на политический процесс современной России.

Задачи исследования:

1. Проанализировать причины разработки ПНП
2. Определить роль Нацпроектов в политике В.Путина
3. Выявить типологические признаки ПНП
4. Изучить методы финансирования ПНП;
5. Определить механизмы реализации ПНП;
6. Рассмотреть степень участия органов власти в реализации ПНП и иные особенности их осуществления
7. Определить степень эффективности ПНП
8. Рассмотреть проблемы при реализации ПНП
9. Определить пути увеличения эффективности ПНП 

Степень изученности темы. Развитию и ходу реализации приоритетных национальных проектов уделяется большое внимание исследователей, в том числе экспертов по политологии, социологии, юриспруденции, экономике. Проблемам становления идеологии государства посвящены работы таких исследователей как М. Карпенко, В. Казанцев, А. Иванов[25], Подберезкин[24]. Исследователи рассматривают ПНП как попытку становления новой идеологии, направленной на развитие нового общества, ориентированного на реализацию потенциала личности человека. В общих вопросах и проблемах жилищной политики мы использовали работы таких исследователей как С. Глазунов[12], Ю. Симонов[18], Е. Ливанская[28]. В работах Д. Булина[9] изучается воздействие ПНП на политику, указывается на отдельные технологии  ПНП. Д. Булин предполагает, что главная цель проектов - транзит власти.

Проблемы выбора критериев оценки эффективности реализации национальных проектов анализируются многими исследователями, такими как Е.В. Погребняк[63]. Влияние ПНП на бюджетную практику РФ изучаются A.C. Матненко[32]. Для экономиста ПНП – механизм реализации бюэжетной деятельности.  Финансированию и изменениям в социальной сфере посвящены работы  таких ученых как В.Д. Белкин[5,6], В.П. Стороженко. Для решения многих социальных проблем авторы предлагают использовать определенную часть средств Стабилизационного фонда и золотовалютных резервов путем существенного увеличения строительства нового жилья в рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Отдельные аспекты реализации ПНП рассматриваются в работах таких исследователей как С.В. Паникарова[40], В.Б. Батиевская[3], Н.М. Лёжин [27], диссертационных исследованиях В.И. Авдеевой[1], Д.А. Горшкова[13]. В их работах нашли отражение самые разнообразные аспекты реализации ПГП в конкретных регионах РФ. 

Вопросы правового обеспечения ПНП исследуются в работах В.Н. Лисицы[29], Е.Б. Коровкиной[26], диссертационном исследовании Д.О. Ципалова[64], исследовании И. Мерсияновой[34].

Таким образом, отдельные аспекты реализации приоритетных национальных проектов получили освещение в работах российских специалистов политологов, экономистов, социологов. В тоже время политический аспект проблем, влияние национальных проектов на политический процесс современной России, развитие диалога между властью и обществом, элитой и массами предполагает их дальнейшее изучение.

Источниковая база исследования включает широкий набор оригинальных документов исполнительной и законодательной властей Российской Федерации, исполнительной и законодательной властей Нижегородской области, протоколов заседаний Советов и рабочих групп по реализации приоритетных национальных проектов.

В первую группу источников следует выделить законы РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, непосредственно определяющих механизмы реализации приоритетных национальных проектов. Вторую группу источников составляют документы федеральных министерств, ведомств и служб РФ. К третьей группе источников относятся протоколы заседаний Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

В работе три главы, введение, заключение, список источников и литературы.

Глава 1. Методология изучения приоритетных национальных проектов

1. Возникновение идеи приоритетных национальных проектов

К 2005-2006 годам в политике В. Путина появляется идея скорректировать политический курс через введение приоритетных национальных проектов.  Этому способствовали следующие предпосылки:

1. Экономическая

В Российской Федерации в течение 2003-2005 гг стране происходит рост доходов, что было вызвано высокими ценами на энергоносители, т.н. «нефтяной бум». В связи с этим появляются свободные ресурсы, которые постепенно концентрируются у государства (Стабилизационный фонд, золотовалютные резервы, остатки по счетам и т.д.)[23]. Так величина-Стабилизационного фонда, изначально установленная в 500 млрд. рублей, по состоянию на 01.08.2006 года составила более 2 207,33 млрд. рублей, а по состоянию на 30.01.2008 года - 3 851,8 млрд. рублей[53].

Был практически выплачен внешний долг. В августе 2006 года российское правительство досрочно выплатило более 21,3 млрд. долларов США долга Парижскому клубу, что позволило сэкономить на уплате процентов и привлечь данные средства на собственные нужды. Так по состоянию на 1 апреля 2006 года внешняя задолженность составила 150,4 млрд долларов США, по состоянию на 01.10.2006 внешняя задолженность составила 100,2 млрд. долларов США. Постепенно РФ сама предоставляет кредиты[53]. 

На протяжении последних нескольких лет экономический рост превратился в устойчивую тенденцию, когда на протяжении 7 лет темпы роста ВВП превышали 6%, а промышленного производства — 3-4%[23].

Эти и другие позитивные экономические тенденции привели к тому, что к 2006 году у страны появились принципиально новые экономические возможности. К этому же времени следует отнести осознание потребности у элиты страны в новом качестве развития: «количественные задачи, связанные с восстановлением экономики, в целом оказались практически решены уже в 2006 году»[10]. Эти тенденции стали видны еще в 2003-2004 годах.

Так же именно в этот период начал «реализовываться переход от политики стабилизации к политике развития»[15]. Для периода 2005-2006 гг характерна «стабильность», которая была вызвана постепенно повышающимся уровнем доходов, однако возник вопрос о направлениях дальнейшего развития.

В ходе многочисленных экономических дискуссий главной идеей была идея о том, сможет ли экономика обеспечить реализацию национальных проектов. Между тем, в результате образования достаточного количества свободных ресурсов, благоприятной ситуации на мировом рынке, положительной динамики экономического роста, возможно было сконцентрировать достаточно большое количество федеральных средств на решении проблем социальной сферы. Так сформировалась экономическая предпосылка.

2. Социальная

В начале XXI века уровень социального благополучия был крайне низок. В.Путину необходима была социальная поддержка, так как становился очевидным разрыв между государственными доходами и социальными выплатами, которые поставили некоторые слои населения на грань бедности. В связи с этим необходимо было предпринять попытки увеличить уровень жизни.

В 2005 году в докладе о развитии человеческого потенциала в России говорилось: «инновационно-активный сценарий базируется на интенсивных структурных сдвигах в пользу высокотехнологичного и информационного секторов экономики и, соответственно, ослаблении зависимости от нефтегазового и сырьевого экспорта. Прогнозные показатели доходной обеспеченности в данном сценарии мало отличаются от существующего инерционного варианта: в первом случае, например, реальная заработная плата к 2008 году должна вырасти до 138,4% от уровня 2004 года, а во втором - до 145%. За обозначенный период темпы прироста реальных доходов характеризуются следующими соотношениями: в инерционном сценарии - 133,9%, в инновационно-активном — 140,4%; В результате к 2008 году, согласно правительственным прогнозным оценкам, ожидалось снижение бедности до 10,2%. Что, конечно же, не отражает российских реалий, потому что значительная часть граждан (более 30%), не попадающая в эту категорию, фактически относится к ней. И не только по уровню душевого дохода, но и иным показателям»[17].

И далее в докладе делается вывод: «таким образом, при ориентации на инновационно-активный сценарий развития и внедрении системы гарантированного минимального уровня доходов для беднейших в России в области сокращения бедности могут быть достигнуты следующие результаты:

- сокращение уровня и  глубины бедности в 2 раза;

- ликвидация форм экстремальной  бедности»[17].

Роль ПНП в этих условиях очевидна: выводить из категории бедных отдельные слои граждан. Идея приоритетных национальных проектов должна была стать не только последовательным развитием идеи опережающего роста ВВП в условиях макроэкономической стабилизации, но и новым механизмом в развитии общества, усиления акцентов в социальной политике, что, несомненно, усиливало политические позиции власти.

Создание новой экономики без нового общества невозможно. Есть основания полагать, что развивая идею ПНП, имелось в виду и апробировать новые отношения и механизмы в отношениях властей и общества: объективные и субъективные проблемы, возникающие в связи с реализацией национальных проектов, - прекрасный повод внести коррективы как в механизмы самой власти, так и в отношения между властью и обществом.

3. Политическая

При избрании В. Путина на второй президентский срок обнаружилась серьезная негативная динамика в обществе по сравнению с успешной победой во время первого избрания. В связи с этим власти необходимо было изменить и скорректировать политический курс. Сценарий отмены статьи Конституции РФ о невозможности избрания на пост Президента более двух сроков подряд высшие эшелоны власти, на тот момент, не устраивал. Поэтому на президентский пост необходимо было поставить проверенного, лояльного преемника. И именно для легализации избрания одного из кандидатов на пост Президента был создан новый механизм, названный приоритетными национальными проектами, который должен, в том числе, мобилизовать общество перед выборами.

С другой стороны, выделение средств на реализацию приоритетных национальных проектов в размере 5-7% ВВП на социальные нужды не могла решить многих проблем, накопившихся в данной сфере в течение последних 15 лет, а была скорее популистской мерой. Таким образом, как считают ряд сотрудников Института развития гражданского общества и местного самоуправления, национальные проекты «стали скорее декларацией о намерениях в области социальной политики, сигнал власти обществу о том, что она видит и понимает проблему, что готова начинать действовать»[25]. Именно так следует рассматривать инициативу 5 сентября 2005 года В. Путина на встрече с членами правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, когда Президент России публично выдвинул идею национальных проектов в области образования, здравоохранения, жилья, а позже - сельского хозяйства. Это был, прежде всего, ясный политический сигнал, послание, декларация, но не смена курса.