Методология изучения приоритетных национальных проектов

В свою очередь, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) мероприятия приоритетных национальных проектов изложены с различной степенью конкретизации, не всегда выделены из общей системы мер в соответствующей сфере.

Более предметно содержание многих из них было определено нормативными правовыми актами, разработанными в соответствии с Планом подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и в I квартале 2006 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.11.2005 № 1926-р [50]. План с целью оперативного формирования юридической базы реализации приоритетных национальных проектов предусматривал разработку и принятие 37 актов (федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации).

Роль основополагающего планового документа, комплексно закрепляющего всю систему целевых показателей приоритетных национальных проектов, выполнили «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов», утвержденные президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов 21 декабря 2005 года[36]. Именно на основании данного акта, его содержания составлены отчетные формы о реализации приоритетных национальных проектов, включающие в себя: задачи и основные мероприятия проекта; плановое значение (по каждой задаче и основному мероприятию) на 2006 год; значение на отчетную дату;

плановые объемы финансирования из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации; фактическое финансирование на отчетную дату.

Другим важнейшим документом, регулирующим отношения в сфере реализации ПНП, является Типовая инструкция о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов, одобренная 28.02.2006 президиумом Совета при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов[55] (далее - Типовая инструкция). Типовой инструкцией утверждены две формы сведений о параметрах реализации ПНП: федеральная - 1-ПФ (сведения по Российской Федерации в целом) и региональная - 1-ПС (сведения по субъекту Российской Федераций).

Следует отметить, что значение Типовой инструкции выходит за рамки вопросов, связанных с отчетностью: в ней содержится ряд важнейших положений, закрепляющих основы системы планирования реализации приоритетных национальных проектов на всех уровнях власти.

Пункт 21 Типовой инструкции предусмотрел,  что «планирование реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации осуществляется в. соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти, организующими реализацию приоритетных национальных проектов, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе сетевых графиков приоритетных национальных проектов»[Там же]. В муниципальных образованиях планирование реализации приоритетных национальных проектов должно осуществляться в соответствии с соглашениями между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе сетевых графиков реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, как следует из актов президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, поручений Президента Российской Федерации, система планирования реализации приоритетных национальных проектов включает следующие элементы:

1. параметры реализации приоритетных национальных проектов в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, излагаемые в соответствии со структурой форм 1-ПФ и 1-ПС;
2. сетевые графики приоритетных национальных проектов, соглашения между федеральными министерствами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии по реализации приоритетных национальных проектов;
3. планы реализации, приоритетных, национальных проектов в субъектах Российской Федерации;
4. соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о взаимодействии по реализации приоритетных национальных проектов.

 Предметом и целью  приоритетных национальных проектов  является не просто-улучшение  материально-технической базы важнейших  для общества отраслей и материального  состояния их работников, но и  одновременная модернизация самих  основ функционирования общественных  отношений в сферах, охваченных  действием ПНП. Как отмечает В.A. May, «нежелательно, если реформа социального сектора завершится повышением бюджетных расходов, то есть первый шаг останется и последним. Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты. Более высокая зарплата приведет не к обновлению персонала, а к консервации кадров, сохранению тех врачей и учителей, которые давно потеряли квалификацию и не станут лучше лечить и учить, даже если им поднять зарплату в сто раз. Увеличение расходов на оборудование может обернуться тем, что закупаться оно будет по завышенным ценам и не то, которое действительно необходимо для больниц и лабораторий. А увеличение финансирования жилищного строительства при нынешнем уровне монополизации рынка строительных услуг приведет лишь к взвинчиванию цен и обогащению небольшой группы предпринимателей - локальных монополистов»[33.C.16].

Бюджетная идеология приоритетных национальных проектов основывается на изменении принципа финансирования, которое переходит, как уже отмечалось выше, от сметно-затратного финансирования к системе финансовых нормативов и ориентации на достижение заданных результатов. Достижение целей национальных проектов сопровождается не только финансированием, но и решением всего комплекса экономических, правовых, организационных, информационных вопросов, необходимых для создания тех условий, при наличии которых финансирование может привести к желаемому результату. 

Национальный масштаб проектов заключается в том, что для решения поставленных в них задач приоритетные национальные проекты призваны стать фактором, определяющим сознание, образ мыслей и поведения предельно широких слоев общества, миллионов граждан России.

По сути, опыт реализации ПНП представляет собой рождение в России новой парадигмы управления общественными процессами, а именного социального управления, понимаемого в широком смысле, объединяющем и государственные (административные) ресурсы, и ресурсы, энергию всего общества.

Организация управления национальными проектами основана на широком привлечении общественности, представителей всех властных и социальных институтов в процессы выработки и реализации государственной политики национальных приоритетов, а также максимально возможном развитии всех форм координации и взаимодействия в достижении их целей. Организационный стержень этой особой управленческой системы составили специальные координационные органы, образованные при высших должностных лицах по всей вертикали власти. На вершине этой системы находится Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, образованный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 года №. 1226[57]. В состав Совета, возглавляемого Президентом Российской Федерации, вошли руководители федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, представители политических партий, научной общественности, бизнеса.

К числу основных задач Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике отнесены:

1. подготовка предложений Президенту Российской Федерации по разработке ПНП, выработке основных направлений демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию;
2. рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также определение способов, форм и этапов их реализации;
3. анализ практики реализации ПНП, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях.

Все члены Совета участвуют в его деятельности на общественных началах.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета сформирован президиум Совета. Именно президиумом Совета утверждены основные регламентирующие документы по вопросам реализации приоритетных национальных проектов, включая их параметры, порядок составления и представления отчетности.

По каждому приоритетному национальному проекту Советом также созданы межведомственные рабочие группы, возглавляемые соответствующими федеральными министрами.

Аналогичная система координационных органов, обеспечивающих реализацию приоритетных национальных проектов, создана в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов.

Данная модель организации управления проектами эффективна не только потому, что позволила максимально привлечь к этому процессу представителей общественности. На практике проявился еще один ее безусловный плюс: подобная форма работы позволила избежать излишних бюрократических процедур и обеспечила быстрое и качественное принятие решений по всем вопросам, связанным с реализацией ПНП - начиная от планирования и заканчивая оперативным реагированием на- конкретные возникающие проблемы.

Проектный подход предопределил концентрацию проектных мероприятий на ограниченном круге наиболее важных и вместе с тем предельно конкретных вопросов в соответствующих сферах, что позволило избежать одной из распространенных болезней в управленческой практике - стремления «объять необъятное». Несмотря на общие наименования («Здоровье», «Образование» и т.д), проекты не имеют целью решение всех существующих в этих отраслях проблем. Например, приоритетный национальный проект «Здоровье» предусматривает целевые показатели улучшения ситуации по четырем видам заболеваний социального характера (ВИЧ-СПИД, гепатиты, врожденная краснуха, полиомиелит), в то время как Федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 годы)»  — по тринадцати (туберкулез, сифилис, гонорея, хламидиоз, вирусный гепатит В, дифтерия, корь, эпидемический паротит, коклюш, полиомиелит и врожденная краснуха, диабет; онкологические заболевания).

Сроки реализации  приоритетных национальных проектов определены менее длительными плановыми периодами, нежели периоды реализации целевых программ.

Так национальные проекты разделяются на два этапа: первый этап (2006-2007 годы); второй этап (2008-2010 годы) При этом большинство целевых показателей проектов имеют годовую разбивку. Более того, ставится задача еще большей детализации промежуточных контрольных сроков выполнения параметров.

Главная особенность технологии управления приоритетными национальными проектами заключается в использовании метода сетевого планирования - незаменимого элемента современного проектного менеджмента.

В зарубежной практике данный метод известен под наименованиями двух его разновидностей - Critical Path Method (аббревиатура - СРМ), что переводится как «метод критического пути», и Program Evaluation And Review Technique (аббревиатура - PERT), что означает «технология оценки и контроля программ».

Сущность СРМ заключается в определении трех составляющих:

1. исчерпывающего перечня мероприятий, необходимых для завершения (достижения целей) проекта;
2. времени (продолжительности)  осуществления каждого мероприятия;
3. системы зависимостей (хронологических и технологических) между мероприятиями.

Впоследствии перечисленные элементы стали дополняться ресурсной составляющей - указанием на ресурсы, необходимые для реализации проекта, и регламент их использования (critical chain).

Само наименование «критический путь» выражает главную особенность метода: построенная с его помощью плановая модель проектирует минимально необходимый по набору  действий, их сроку и продолжительности алгоритм достижения цели. Условием выполнения алгоритма является точное, своевременное осуществление всех взаимообусловленных мероприятий плана. Визуально, составленный с помощью рассматриваемого метода план реализации проекта представляет собой сеть, где линии обозначают зависимости между мероприятиями, отсюда и наименование метода - «сетевое планирование».

Метод сетевого планирования представляет собой наиболее важную новеллу в отечественной, государственной управленческой практике. С его помощью решается задача координации, синхронизации деятельности органов власти всех уровней (включая муниципальный уровень) для решения вполне конкретных, определённых задач в сферах действия приоритетных национальных проектов. Использование данного метода управления представляется не только оправданным, но и необходимым, учитывая, что большинство мероприятий приоритетных национальных, проектов предполагают распределение обязанностей, зон ответственности органов власти всех уровней, и сбой на каком-то участке может поставить под угрозу выполнение всего мероприятия, привести к неэффективному использованию бюджетных средств. Например, отсутствие достаточного количества медицинских учреждений, укомплектованных кадрами необходимых специальностей, может привести к невыполнению заданий по дополнительной диспансеризации населения на соответствующей территории; неготовность территории к приему и хранению вакцин (в частности, необеспечение так называемой «холодовой цепи») - к срыву мероприятий по вакцинации, а неготовность компьютерных классов в школах к подключению к сети Интернет - к невозможности выполнения задачи информатизации образовательного процесса[32.C.43].