Методология изучения приоритетных национальных проектов

Яркий политический и популистский окрас проектам придали следующие тезисы:

- цель ПНП – повышение  уровня граждан.

- ПНП повысят качество  жизни населения

- ПНП будут направлены  на достижение определенного  результата 

Соответственно этой логике; выбор 4-х приоритетных проектов Президент В. Путин обосновал 5 сентября 2005 года следующим образом: «во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей, и социальное самочувствие общества. И, во-вторых, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала»[49].

4. Психологическая

За годы реформ у населения выработался так называемый социальный пессимизм. Многие не верили новым преобразованием и даже пытались сопротивляться этому. Особенно это было видно с принятием Федерального закона от 22.08.2004 года №122-ФЗ [60],  который заменял социальные льготы в натуральной форме на денежные компенсации. Непродуманные положения данного закона вызвало бурю негодования и протеста, резкий рост протестных настроений. Начиная с января 2005 года информационные сводки пестрели сообщениями об очередных выступлениях пенсионеров, недовольных новым законом. Согласно опросам ВЦИОМ, до 75% населения не одобряли «монетизация льгот»; из них 38% вовсе считали закон грабительским[9.C.20]. Поэтому своим выступлением 5 сентября 2005 года Президент РФ не явно, но высказал идею исправления ситуации, «когда социальный пессимизм в России превышает-всякие нормы»[25.C.26].

Многие представители интеллигенции говорили о том, что национальные проекты необходимы. Например, как утверждает ректор Российского государственного педагогического университета имени А. И. Герцена Г.А. Бордовский, реализация национальной политики в области образования может считаться успешной при условии становления человека нового культурного типа, свободно владеющего современными информационными и коммуникативными технологиями, а, значит достижение нового качества образования, обеспечивающего возможность максимальной самореализации каждого россиянина .  Управление качеством образования не может сводиться только к оценке и контролю, оно предполагает также и создание совокупности условий, обеспечивающих это качество. «Одним из существенных его критериев неминуемо выступает эффективность, то есть степень участия системы образования в преодолении тех трудностей, которые встали перед Россией в условиях проявления в нашей стране последствий мирового экономического кризиса»[8].

Население должно было поверить в реализацию национальных проектов, будущее благополучие и начать участвовать в них. Без поддержки широких слоев населения и тотальной пропаганды реализация ПНП была бы невозможна.

5. Внешнеполитическая

С международной точки зрения к 2006 году наметилась тенденция охлаждения взаимоотношений России с США и западноевропейскими странами. Эта тенденция во многом стала следствием укрепления России и ее позиций в мире, более активной политики по защите национальных интересов[23].

В США и ряде западноевропейских стран активизация внешней политики России (точнее — более последовательная защита национальных интересов) была немедленно связана с принципиальными политико- идеологическими изменениями в стране. Так, известный американский политолог JI. Арон считает, что «тот факт, что отношения между США и Россией ухудшаются (и, по всей видимости, продолжат ухудшаться), не является следствием ни заговора, ни чьего-то злого умысла. Корни этого процесса в том, как режимы в Москве и Вашингтоне воплощают стратегические повестки дня на основе выбранных идеологий»[2.C.8].

В целом новую идеологию политического режима в России и ее расхождение с идеологией США Л. Арон охарактеризовал следующим образом: «Коса «постсентябрьского» активизма США — с его акцентом на свободу и демократию как центральные элементы национальной безопасности и на «распространение демократии» в качестве одного из ключевых средств ее обеспечения - нашла на камень постсоветской и постимперской реставрации России, суть которой заключается в экономической и политической рецентрализации и Realpolitik за рубежом. Вследствие этого ценностного размежевания Россия и Америка принялись дрейфовать в противоположных направлениях»[Там же].

Перед началом реализации национальных проектов происходит ряд тревожных событий в Грузии (когда власть изменяется радикально), на Украине (где к власти приходит Янукович и проводит серьезные изменения политического курса) и т.д.  Поэтому, реагируя на тревожные настроения и оценив риски, опасаясь оппозиционных настроений, власть решилась на ряд профилактических мероприятий и приоритетные национальные проекты должны были стать важнейшей их частью.

2. Типология национальных проектов

Приоритетные национальные проекты из всех существующих в настоящее время механизмов регулирования общественных отношений в Российской Федерации в наибольшей степени выражают сущность нового  подхода к управлению публичными финансами - взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми позитивными результатами.

Сформулированные Президентом России В.В. Путиным идеи и ключевые содержательные моменты национальных проектов определяют их  как новый механизм решения задачи повышения качества жизни граждан России, как форму концентрации на этом направлении бюджетных и административных ресурсов, именно как эффективную форму, исключающую «инертное проедание средств без ощутимой отдачи»[49].

Для того чтобы наиболее полно и точно выразить специфику национальных проектов, необходимо сначала выделить те однородные свойства, которые объединяют ПНП с похожими инструментами регулирования и позволяют определить классификационную принадлежность проектов к категориям более общего порядка.

Что представляет собой проект как форма управления? В российском учебнике «Управление проектами»  содержится следующее определение: «Понятие проект объединяет разнообразные виды деятельности, характеризующиеся рядом признаков, наиболее общими из которых являются:

- направленность на достижение  конкретных целей, определенных  результатов;

- координация выполнения  многочисленных взаимосвязанных  действий;

- ограниченная протяженность  во времени, с определенным началом  и концом» [30.C.11].

Реализацию проекта можно свести к следующим элементам:

1. Запланированные мероприятия и субъекты их реализации, т.н. исполнители
2. Цели и показатели, характеризующие эффективность
3. Ресурсная база (финансы, имущественные и трудовые ресурсы) 
4. временные параметры.

Следовательно, типологию и классификацию проектов можно сделать, исходя из вышеперечисленных критериев.

В законах РФ можно увидеть следующие виды программ:

1. программы социально-экономического развития РФ. Правовой режим данных программ определен Федеральным законом от 20.07.1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[59]. Это «комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров»;
2. федеральные целевые программы[44] - это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно- исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально- экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ;
3. ведомственные целевые программы, которые делят на «утверждаемую ведомственную целевую программу» — утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, и «аналитическую ведомственную целевую программу» — выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами[Там же].

Программы различаются по уровню утверждения, по тому, сколько отраслей она затрагивает, каково ее содержание, какое принцип планирования расходов  (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

Ведомственные целевые программы призваны, с одной стороны, сократить количество федеральных целевых программ, увеличение которого все более и более снижает качество и согласованность программных документов, с другой - расширить сферу применения программно-целевых методов, сделав его вместе с тем более концентрированным.

Кроме того, существует ряд отдельных специфических видов программ, таких как адресная инвестиционная программа, программа приватизации государственного (муниципального) имущества, программа государственных (муниципальных) заимствований, программа государственных гарантий в сфере здравоохранения и других, которые содержат лишь, отдельные элементы программно-целевого метода. Например, адресная инвестиционная программа, взятая сама по себе, отдельно не может рассматриваться как форма программно-целевого управления финансами, в таком виде она представляет собой простой перечень объектов с указанием объемов их финансирования и ее конечный результат исчерпывается фактом финансирования данных объектов,, безотносительно того, какие качественные изменения в общественных отношениях повлечет данное финансирование. Но взятая как часть, более общего программно-целевого комплекса, выступая средством достижения определенных целевых ориентиров, .к которым привязаны соответствующие инвестиции, адресная инвестиционная программа предстает уже как форма программно-целевого регулирования, а точнее - как часть более общей, комплексной формы.

Планы в современной российской практике не играют роли такого комплексного регулятора, как программы, и направлены на решение главным образом подчиненных задач - например, планы действий правительства Российской Федерации и других государственных органов, планы разработки правовых актов и другие. Особой разновидностью планов являются бюджеты. Бюджет - основной финансовый план государства (муниципального образования). Вместе с тем бюджетная реформа последних лет, сопровождаемая существенными изменениями в бюджетном законодательстве, если не изменила представление о бюджете именно как об «основном» финансовом плане, то, по крайней мере, внесла определенные новые акценты.  Специфика бюджета как финансового плана заключается в обобщенном характере содержащейся в нем финансовой информации, но не в правовом верховенстве над другими правовыми актами, имеющими финансовую составляющую. Более того, сама идеология программно-целевого бюджетного планирования предполагает повышение роли тех плановых актов, которые содержат информацию не только о финансировании, но и о планируемых результатах этого финансирования.

Понятие проекта как особого механизма реализации задач и функций государства и местного самоуправления не формализовано в действующем законодательстве Российской Федерации. До недавнего времени проекты в нормативных правовых актах понимались главным образом в локальном значении как объекты государственной поддержки и бюджетного финансирования. Например, в законодательстве о государственном регулировании инвестиционной деятельности широко используется понятие «инвестиционный проект». Согласно ст.1 Федерального закона от 25.02.1999 №39-Ф3[61]  инвестиционный проект - это обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно- сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством РФ и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами ч и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Концепция приоритетных национальных проектов вводит в практический оборот принципиально иное понятие проекта — не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности. Причем, как следует из наименования проектов деятельности в общенациональном масштабе. А точнее - деятельности всего общества, включая властные институты, во имя решения определенных приоритетных задач.

Четкое понятие приоритетного национального проекта в научной литературе и нормативных документах отсутствуют. Однако, изучив принципы действия приведенных выше программ и национальных проектов, можно выявить следующую характеристику основных параметров программ социально-экономического развития РФ, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, инвестиционных проектов и национальных проектов, можно составить следующую таблицу.

Таблица 1

Типология проектов и инициатив государства