Распорядительные документы администраций сельских поселений

-  Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" (с изменениями                 на 23 сентября 2005 года);

- Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (с изменениями на 6 сентября 2008 года);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (с изменениями на 7 июля 2006 года);

- Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 г. № 536 "О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти";

- Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 г. N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учётной документации по учёту труда и его оплаты";

- Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения, утверждённый руководителем Росархива 6 октября 2000 г.;

- Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения. Одобрено коллегией Главархива СССР     27 апреля 1988 г. Приказ Главархива СССР от 25 мая 1988 г. № 33;

- ГОСТ Р 6.30-2003. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов;

- ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения;

-   ГОСТ 6.10.4-84. Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения;

- ГОСТ 6.10.5-87. Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца.

Основная функция органов  местного самоуправления – принятие управленческих решений. При этом исходные данные для принятия решений, необходимая информация и сами решения представляются в виде документов.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” определяет информацию как объект правовых отношений и выделяет различные категории в зависимости от доступа к ней; устанавливает права обладателей информации; права доступа, а также ограничения к доступу информации. Закон обязывает органы местного самоуправления участвовать в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создавать информационные системы и обеспечивать доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации. Решение органа местного самоуправления определено законом, как информационная система, порядок создания и эксплуатации которой, органы местного самоуправления определяют нормативными правовыми актами и техническими регламентами. Закон также устанавливает ответственность за правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защите информации³¹.

Таким образом, распорядительная документация, как носитель документированной информации тесно связана с данным законом, т.к. он определяет принципы регулирования отношений в информационной сфере.

Система муниципальных  правовых актов впервые установила в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования³².

Закон закрепляет применявшиеся на практике наименования и виды актов, издаваемых представительным органом (решение) и главой муниципального образования (постановления и распоряжения).

Следует отметить, что  по своим юридическим свойствам  постановления и распоряжения главы  города, в отличие от решений местного представительного органа муниципальной власти, являются не нормативными правовыми актами, а преимущественно индивидуальными правовыми актами, т.е. носят не общеобязательный, а единичный, индивидуальный характер. Акты главы администрации нацелены лишь на реализацию норм законодательства, решений местного референдума и актов представительного органа местного самоуправления. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления³³.

Отсутствие в законодательстве о местном самоуправлении чёткого  разграничения вопросов, являющихся предметом постановлений или  распоряжений, на практике нередко  приводит к стиранию различий между  этими документами, к оформлению разрешаемого вопроса актом иного юридического назначения. Кроме того, нормативно не закреплены требования к полному наименованию постановлений и распоряжений главы муниципального образования, что вызывает сложности, поскольку глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа муниципального образования либо главой местной администрации.

В то время, как глава муниципального образования, в пределах своих полномочий, издаёт постановления и распоряжения в единоначальном порядке, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, в коллегиальном порядке принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования могут издаваться как решения представительного органа, так и постановления и распоряжения председателя представительного органа.

Иные должностные лица местного самоуправления (кроме главы  муниципального образования и председателя представительного органа) издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесённым к их полномочиям уставом муниципального образования.

Таким образом, Федеральный  закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает виды распорядительных документов издаваемых главой муниципального образования, главой местной администрации (постановления и распоряжения), представительным органом муниципального образования (решения), а также иными должностными лицами (распоряжения и приказы).

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (с изменениями на 8 ноября 2007 года) устанавливает, что органы местного самоуправления могут использовать для подписания своих электронных документов электронные цифровые подписи уполномоченных лиц. Также, если содержание документа на бумажном носителе, заверенного печатью, преобразовано в электронный документ, в соответствии с нормативными правовыми актами или соглашением сторон может заверяться электронной цифровой подписью, которая признается равнозначной собственноручной подписи уполномоченного лица³⁴.

Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" устанавливает, что в деятельности, органов местного самоуправления в обязательном порядке должен использоваться русский язык, как государственный язык Российской Федерации³⁵. Исходя из этого управленческие решения, составляющие распорядительную документацию, также должны оформляться на русском языке. При этом, закон чётко определяет требования к тексту составленному на государственном языке Российской Федерации: не допускается использование слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка.

Упорядочению документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, безусловно, способствовало утверждение Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти и ГОСТ Р 6.30-2003.

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти устанавливает особенности подготовки и оформления отдельных видов распорядительной документации (приказы и распоряжения). ГОСТ Р 6.30-2003 определяет требования к бланкам документов, перечень реквизитов и правила их оформления.

Однако эти общеотраслевые нормативные документы не учитывают  специфики документационного обеспечения  управления, а, следовательно, и порядок  работы с распорядительной документацией  в органах местного самоуправления. Проведённый практический анализ позволяет сделать вывод о том, что делопроизводство в различных муниципальных образованиях ведётся по разным правилам. Это подтверждает необходимость реформирования нормативной базы на основе создания новых и упорядочения старых нормативных актов.

Инструкция по делопроизводству – основной нормативный акт, регламентирующий технологию работы с документами  в любой организации. Она устанавливает  правила, приёмы, процессы создания документов, единый порядок работы с ними. Также  инструкция по делопроизводству отражает все особенности постановки делопроизводства: структуру службы делопроизводства, состав должностей служащих, осуществляющих делопроизводственное обслуживание, состав документов, создаваемых в учреждении, степень компьютеризации делопроизводственных операций, наличие архивов в традиционной и электронной форме. Таким образом,  инструкция по делопроизводству всегда индивидуальна и учитывает все особенности, как состава документов, так и технологию их обработки.

Инструкция по делопроизводству в органе местного самоуправления должна развивать, а не копировать общие принципы работы с документами, закреплённые в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Инструкция должна быть дополнена табелем унифицированных бланков и форм документов администрации. Кроме того, инструкцией должны закрепляться конкретные сроки прохождения и исполнения документов, требования к осуществлению проверок состояния делопроизводства, как в аппарате администрации, так и в территориальных подразделениях и муниципальных учреждениях. В требования к текстам документов следует включить положение о том, что документы администрации, издающиеся на основе документов органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления, должны содержать ссылку на них с указанием наименования документа, автора, даты, номера документа и заголовка.

Однако разработка таких  инструкций в некоторых местных  администрациях осложнена тем, что  различия в правовом статусе, финансовом обеспечении и объёме документооборота в различных подразделениях администрации затрудняют введение единых требований к документационному обеспечению их деятельности.

На основании федерального законодательства принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Исходя из этого законами субъектов Российской Федерации  определяются порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных  образований, общие принципы формирования и управления муниципальной собственностью, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правовой статус муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления и др. При этом, незначительное внимание уделяется особенностям подготовки и процедуры работы с документами, как минимум, устанавливаются наименования видов документов.

В настоящее время  разработка нормативных документов по документационному обеспечению управления, в основном, осуществляется конкретными органами местного самоуправления самостоятельно.

Продолжая рассматривать  нормативно-методическую базу документационного  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления, следует отметить, что её состав также включает:

- организационно-распорядительные документы органа местного самоуправления, регламентирующие деятельность подразделений и работников, занятых документационным обеспечением управления;

- нормативные акты  и методические пособия, принимаемые  по вопросам работы с документами.

Регламент является правовым документом, на котором строится система документационного обеспечения деятельности органа местного самоуправления. В нём должны подробно излагаться порядок рассмотрения вопросов, отнесённых к ведению данного органа местного самоуправления и его структурных подразделений, чётко и детально прописываться процедуры работы с документами³⁶.

Поскольку муниципальные  образования существенно различаются  по размерам, технической базе, финансовым возможностям и другим признакам, требования к организации документационного обеспечения управления должны дифференцироваться в зависимости от типа муниципального образования (городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный район или внутригородская территория города федерального значения).

Сельские, поселковые и  небольшие городские муниципальные  образования значительно отличаются от крупных городских поселений, например по объёму документооборота, поэтому они имеют различную  потребность в кадровом и техническом  обеспечении службы документационного обеспечения управления.

Однако управленческие функции являются примерно одинаковыми, независимо от уровня муниципальной власти и объёма документооборота. В главном – по составу распорядительных документов, которыми обеспечиваются функции муниципального управления, технологиями работы с документами – все муниципальные образования одинаковы. И если муниципальное образование является небольшим по размерам, это не значит, что его деятельность не надо документировать и, что технологии работы с документами в нём будут существенно отличаться от крупного муниципального образования.