Составление и исполнение местного бюджета по доходам и расходам (на примере бюджета Моргаушского района Чувашской Республики)

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. Каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному распределяются государственные финансовые ресурсы. Это определяется общей политикой государства и финансово-кредитной политикой в частности. Несмотря на изменения приоритетов, порядок бюджетного процесса остается неизменным. Бюджетный процесс является чрезвычайно важным и сложным действием, определяющим порядок деятельности большей части государственных и муниципальных органов власти разного уровня на длительный период времени. При этом бюджетный процесс построен таким образом, что на каждой его стадии решается только строго ограниченный круг вопросов, решение которых на других стадиях не допускается. Подобный подход позволяет жестко разграничить права и обязанности различных органов государственной власти и управления на каждой стадии бюджетного процесса и значительно облегчает проведение финансового контроля в ходе бюджетного процесса.

Рассмотрев  бюджетный процесс, осуществляющийся на территории Российской Федерации в следующем пункте рассмотрим осуществление бюджетного процесса в зарубежных странах с различными формами государственного устройства, формы правления и высоким уровнем экономического развития.

1.3 Зарубежный  опыт организации бюджетного процесса

Бюджетный процесс  в зарубежных странах характеризуется  своими особенностями, что обусловлено  формой государственного устройства, формой правления, уровнем экономического развития страны, историческими традициями. Период, в течение которого действует бюджет, считается бюджетным годом. Бюджетный год не везде совпадает с календарным, однако практически во всех странах охватывает около 12 месяцев.

Во Франции  согласно Ордонансу 1959 г. бюджет определяется как «совокупность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства».

Ордонанс (фр. ordonnance, от ordonner - приказывать, англ. ordinances): в  ряде зарубежных государств (Франция, Сенегал, Тунис, Алжир и др.) акт  главы государства, относящийся  к сфере законодательной деятельности, но принимаемый в силу исключительных причин или в период, когда деятельность парламента прервана в результате исключительных обстоятельств. Ордонансом во Франции называются также акт правительства, подписанные главой государства, принимаемые в порядке делегированного законодательства.

Согласно ст. 1 Декрета 1956 г., бюджет «принимается парламентом  в законе о финансах, определяющем экономические и финансовые цели правительства». Таким образом, бюджет как узкий документ, фиксирующий  доходы и расходы государства, вписан в более широкую доктрину экономической политики на год. Бюджетный процесс во Франции характеризуется жестким доминированием исполнительной ветви власти. Законодательная власть ограничена как сроками рассмотрения закона о финансах (не более 70 дней), а также и невозможностью внесения в закон дополнений, если они направлены на уменьшение доходной и, что еще важнее, увеличение расходной части.

Ведущая роль в  подготовке бюджета принадлежит  исполнительной власти. Каждый министр  должен подготовить данные о предполагаемых расходах своего ведомства. В начале года Совет Министров определяет основные направления подготовки бюджета, а министр финансов направляет каждому министру указания о том, как должны быть сформулированы их предложения о расходах. В соответствии с этими указаниями министры с помощью своих финансовых служб рассматривают и в случае необходимости сокращают требования кредитов. Таким образом, подготавливается проект данных о будущих расходах министерства. Этот проект должен быть представлен в отдел бюджета Министерства экономики и финансов до 10 мая. Задачи Министерства экономики и финансов по подготовке проекта закон состоят в следующем: объединить предполагаемые расходы, установленные каждым министерством, и добавить к ним расходы самого Министерства экономики и финансов; установить будущие доходы на основе данных о налоговых поступлениях, представляемых Генеральным управлением налогов, Генеральным управлением пошлин и других поступлений, а также возможные доходы, данные о которых представляются отдельными министерствами; осуществить необходимое сокращение расходов и увеличение доходов, чтобы обеспечить финансовое равновесие (баланс); постатейно отредактировать текст закона о финансах. Министр финансов представляет также необходимые документы обязательного характера, которые предназначены для информации и контроля, осуществляемого парламентом. В работе по подготовке проекта закона о финансах и бюджета министру финансов оказывает помощь Бюджетное управление. Окончательное решение по проекту закона о финансах принимает Совет Министров. В результате согласования в Бюджетном управлении с Государственным секретарем, министром финансов, премьер-министром и Президентом, Совет Министров к 15 сентября одобряет проект закона о финансах. Проект, принятый Советом Министров, может подвергнуться некоторым изменениям со стороны парламента. Проект закона о финансах, принятый Правительством, вносится в комиссии по финансам, экономике и планированию, которые существуют в обеих палатах парламента. Комиссия каждой палаты рассматривает проект закона о финансах. Она назначает специальных докладчиков, чтобы рассмотреть требования министров о кредитах, выходящих за рамки бюджета. Комиссия требует у прикрепленного к ней представителя Бюджетного управления все необходимые объяснения. Другие комиссии каждой палаты высказывают свои мнения относительно требований о кредитах министерств, относящихся к их компетенции. Наконец, генеральный докладчик представляет палате свой доклад по общим проблемам бюджета.

В процессе разработки государственного бюджета, который начинается в начале календарного года, выделяют четыре этапа.

На первом этапе (начало января - середина марта) определяются направления бюджетной политики на следующий год. Ведущая роль на этом этапе принадлежит Бюджетному управлению. В его задачу входит рассмотрение бюджетных запросов различных министерств, предложений по ассигнованиям, вопросов экономии и т.д. Управление действует в контакте с Генеральным налоговым управлением, Комиссией по доходам и Таможенным управлением. Свои предложения по бюджету следующего года Бюджетное управление передает министру финансов. На основе полученной информации министр финансов и премьер-министр обсуждают будущую бюджетную политику и в конце марта определяют основные направления финансовой деятельности на следующий год. Материалы передаются всем министрам в «рамочном письме». В этом письме министрам предлагается сообщить свои предложения по бюджету их министерств на следующий год.

На втором этапе (середина марта - середина июля) Бюджетное управление проводит совещания с министерствами, в ходе которых согласуется объем бюджетных средств, обсуждаются новые программы и необходимые для их финансирования средства, а также предложения по экономии. Результаты совещаний передаются министру финансов в виде сводного досье с указанием всех спорных моментов, которые вносятся на рассмотрение правительства. После их рассмотрения на заседаниях правительства премьер-министр доводит до министерств в «потолочном письме» их основные бюджетные показатели.

На третьем  этапе (середина июля - середина августа) между министерствами и Бюджетным управлением проводится новая серия обсуждений, в ходе которых детально определяются бюджетные показатели, которые будут представлены парламенту.

В течение четвертого этапа (15 августа - начало октября) должна быть закончена разработка статей, которые будут включены в проект закона. Статьи, принятые кабинетом министров, передаются в соответствующую секцию Государственного совета на заключение. Проект финансового закона утверждается Советом Министров до 15 сентября и передается на рассмотрение парламента. Как и любой закон, закон о финансах принимается в соответствии с законодательной процедурой, однако в его принятии имеются некоторые особенности, закреплённые Конституцией. Одна из них заключается в том, что закон о финансах должен обсуждаться сначала в нижней палате до того, как он будет представлен на рассмотрение верхней палаты. Существуют и другие особенности бюджетной процедуры. Они объясняются требованиями, которым эта процедура подчиняется. Во-первых, требование быстроты: бюджет необходимо принять до 1 января, поэтому дебаты по бюджету должны быть краткими. Во-вторых, требование сохранения бюджетного равновесия (сбалансированности). Конституция определяет временные рамки дебатов по бюджету, и обязывают Национальное собрание вынести решение в первом чтении в течение 40 дней после внесения проекта. Как правило, проект закона о финансах представляется до открытия сессии парламента. Срок начинает исчисляться с момента, когда открывается парламентская сессия и представлены необходимые документы. После этого текст проекта передается в Сенат в том виде, как он был первоначально представлен, или с изменениями, внесенными Национальным собранием и одобренными Правительством. Сенату отводится 15 дней на рассмотрение проекта закона о финансах с момента его поступления. После этого срока проект вновь передается Национальному собранию с дополнениями, которые были сделаны Сенатом и с которыми Правительство согласилось. Этот проект рассматривается в соответствии с чрезвычайной процедурой, предусмотренной ст. 45 Конституции. Это означает, что, если Сенат и Национальное собрание не пришли к единому решению, премьер-министр может создать смешанную комиссию, состоящую на паритетных началах из депутатов и сенаторов. Такая комиссия и должна найти единое решение. Текст, предлагаемый данной комиссией, может быть представлен Правительством обеим палатам. Дополнения к этому тексту не допускаются, кроме тех, с которыми согласно Правительство. Если смешанная комиссия не предложила текста или текст комиссии не был принят Национальным собранием, Правительство после нового чтения в Национальном собрании и Сенате может потребовать окончательного решения Национального собрания. В этом случае Национальное собрание может утвердить либо текст смешанной комиссии, либо последний принятый ею текст, измененный в соответствии с дополнениями, внесенными Сенатом. В отдельных случаях правительство имеет возможность ввести в действие закон о финансах без голосования и утверждения, эта норма, предусмотренная Конституцией и осуществляется посредствам издания Ордонанса. Наконец, Правительство может для принятия закона о финансах использовать процедуру, предусмотренную Конституцией, т.е. в связи с законом о финансах поставить вопрос о доверии. В этом случае закон считается принятым, если абсолютное большинство не выразило недоверия Правительству.

Бюджетный процесс  в Великобритании сочетает в себе как сохранение многих традиционных процедур, так и методику форсированного принятия бюджета, в котором важную роль играет исполнительная власть в лице министра финансов (Канцлера казначейства). При этом традиционно сильная роль парламента в сфере финансовых вопросов сохраняется. Во многом уникальным является разделение бюджета на два закона, касающихся его доходной и расходной части.

В Великобритании не существует бюджета в виде единого  закона, санкционирующего государственные  доходы и расходы. Ежегодно принимается  два основных финансовых закона, регулирующих вопросы бюджета, это Закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы на нужды различных государственных учреждений, а также Закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники. Периодически принимаются дополнения к Закону о Консолидированном фонде, цель которых состоит в постоянном контроле за расходованием государственных средств в течение финансового года, начинающегося с 1 апреля. В настоящее время контроль в области финансов, включая финансовое законодательство, осуществляется Палатой общин. Финансовые билли могут быть внесены только в эту палату. Парламентский контроль за финансами осуществляется по трем основным направлениям: поступление средств (за счет налогов, пошлин, сборов и других источников); расходование средств; контроль за исполнением финансового законодательства. Вносимые в Палату общин финансовые билли (законопроекты) после рассмотрения направляются в Палату лордов. Последняя, согласно законам о парламенте 1911 и 1949 гг., имеет право лишь приостановить сроком на один месяц прохождение принятого Палатой общин билля, квалифицируемого как финансовый. 

Финансовым  считается не только билль, в котором  финансовые статьи составляют основное содержание, но и иной билль, в котором  имеются статьи финансового характера. Согласно Постоянным правилам Палаты общин, спикер палаты определяет, какой законопроект является финансовым.

Утверждение Короной  рассматривается как необходимое  условие, без которого ни один законопроект, одобренный парламентом, включая финансовый, не может стать действующим законом.

Корона (от лат. Corona - венец) - термин, употребляющийся  в государственном праве некоторых  монархических государств для обозначения  власти (прерогативы) монарха, а также  назначаемых им и действующим  от его имени лиц гражданской администрации, вооруженных сил и судов (коронный суд, министры короны и т.д.) Термин «Корона» (crown) особенно широко применяется в английском праве.

В соответствии с Законом о Парламенте 1911 г.: финансовый закон определен как закон, содержащий постановления, касающиеся установления, отмены, уменьшения, изменения или регулирования обложения, назначения платежей из Консолидированного фонда или из сумм, отпущенных парламентом на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель, изменения или отмены подобных назначений, открытия кредитов, образования запасного фонда, предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам, заключения, гарантии, погашения займа, второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них.

В настоящее  время право внесения в Палату общин законодательных предложений  о расходовании денежных средств  и налогообложении принадлежит  исключительно Правительству, хотя формально бюджетная инициатива исходит от Короны. До тех пор, пока Короной не заявлено о необходимости изыскания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных расходов, так и государственных доходов.

Предложения по бюджету оглашаются в Палате общин Канцлером Казначейства в его ежегодном Заявлении по вопросам финансов и Докладе по бюджету, которые традиционно подлежат опубликованию. Этот доклад содержит обзор состояния экономики и перспектив ее развития и определяет основные направления налоговой и финансовой политики. Предложения по бюджету вносятся Канцлером от имени правительства в виде смет министерств и центральных ведомств. Перед началом очередного финансового года они представляют в Министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств в виде сметы предполагаемых расходов (заявки публикуются в конце февраля). Министр финансов несет ответственность за согласование конкурирующих требований различных министерств и ведомств, за подготовку проекта бюджета для представления в парламент и осуществление контроля за балансом государственных расходов и доходов. В своих бюджетных предложениях он обязан сформулировать и обосновать требования по ежегодным ассигнованиям в целях обеспечения потребностей государственного управления. Для подготовки соответствующих материалов в структуре Казначейства имеется ряд отделов, занимающихся государственными расходами и доходами. В их функции входит: регулирование вопросов налогообложения и иных источников доходов государства в соответствии с предписаниями парламента; планирование государственных расходов путем подготовки Белой книги, содержащей прогнозные оценки государственных расходов на 15-летний период; подготовка сметы государственных расходов для Палаты общин. В подготовке проекта бюджета участвует также Межминистерский комитет по определению государственных расходов, состоящий из сотрудников финансовых отделов министерств и ведомств и осуществляющий ориентировочное определение государственных расходов в перспективе (до пяти лет), кроме того, важная роль в подготовке проекта бюджета принадлежит Межминистерскому комитету по бюджету, состоящему из представителей всех центральных министерств и ведомств и возглавляемому Главным постоянным секретарем Министерства финансов. В его функции входит разработка рекомендаций при подготовке проектов годовых бюджетов. Таким образом, проект бюджета готовится в Министерстве финансов с участием его структурных подразделений и межминистерских органов. Следует отметить, что сметные предложения, представляемые правительством по расходной части бюджета, не могут быть увеличены путем внесения членами парламента поправок к бюджету. Депутаты не вправе также вносить предложения об увеличении доходной части бюджета, они не должны выходить за пределы, установленные Короной и сформулированные в заявлении Канцлера казначейства. Таким образом, английский парламент имеет право рассматривать только те поправки, которые имеют целью сокращение испрашиваемых сумм, либо он может отказать в ассигнованиях по определенным статьям в целом.