Составление и исполнение местного бюджета по доходам и расходам (на примере бюджета Моргаушского района Чувашской Республики)

В настоящее  время основной проблемой в части  внедрения механизмов результативного  управления является отсутствие методических рекомендаций в этом направлении, последовательности в увязке инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

Необходимо  совершенствовать программно-целевые  методы планирования. Центральное место  в системе управления по результатам  будут занимать ведомственные целевые  программы, которые должны обеспечить переход от среднесрочных направлений деятельности, закрепляемых в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, к текущей деятельности. Именно ведомственная целевая программа позволяет сбалансировать задачи исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия, обязательства и расходы. В отличие от долгосрочных целевых программ ведомственная целевая программа - это способ организации существующих расходов исполнительного органа государственной власти любого субъекта РФ.

Возникают вопросы, как на практике осуществить целеполагание  в рамках докладов о результатах  и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочных и ведомственных целевых программ, как использовать полученные целевые показатели и результаты мониторинга их достижения в бюджетном цикле.

Для решения  этих вопросов необходимо усовершенствовать  механизм финансового среднесрочного планирования бюджетов субъектов РФ, использовать его как полноценный инструмент бюджетного планирования. Требуется внесение изменений в порядок составления проекта закона субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, утверждение методических рекомендаций по составлению планового реестра расходных обязательств главных распорядителей бюджета и методики планирования бюджетных ассигнований.

В целях систематизации целей, задач, программ и мероприятий  исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ, учета запланированных  и достигнутых показателей результативности расходов будут внесены изменения в порядок подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Кроме того, предполагается разработать пилотные доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (по отдельными отраслям государственного управления) для применения их в бюджетном процессе.

Использование в бюджетном процессе нового инструмента  результативного управления - обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ - влечет за собой подготовку методических рекомендаций по их составлению.

Полноценное внедрение  программно-целевых методов планирования комплекса мероприятий позволит:

- существенно повысить управляемость результатами конечной деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

- расширить  возможности субъектов бюджетного  планирования по использованию  наиболее эффективных методов  достижения поставленных целей;

- выявить необоснованные  и малоэффективные расходы;

- четко распределить  ответственность между непосредственными  исполнителями задач - субъектами  бюджетного планирования;

- исключить  дублирование финансирования текущих  функций в рамках долгосрочных  целевых программ.

Сформированная  в результате реализации проводимых мероприятий система элементов  планирования и контроля деятельности исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ позволит на регулярной основе оценивать вклад каждого  из них в решение социально-экономических задач развития субъектов РФ, а также прогресс в каждом направлении развития отрасли.

Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным  процессом в субъекте РФ необходимо обеспечить повышение эффективности  использования бюджетных средств и создание стимулов к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого предусматривается утвердить план мероприятий для проведения мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса, а также показателей оценки качества такого процесса. Показатели оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.

Взаимодействие  с муниципальными образованиями  будет осуществляться преимущественно  по направлению повышения качества управления финансами на муниципальном  уровне. Для этого необходимо прежде всего, применить меры, которые позволят осуществить совершенствование системы бюджетного планирования в муниципальном образовании такие как: реформирование бюджетного процесса и управление расходами; создание условий для развития доходной базы; а также совершенствование долговой политики.

В рамках первого  направления возможно внедрение  на муниципальном уровне методики планирования временных кассовых разрывов и установить порядок формирования финансового  резерва для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Методика планирования временных кассовых разрывов основывается на прогнозе поступления доходов и расходования средств бюджета на прогнозируемый период, оценке исполнения бюджета за истекший период финансового года. Исходными данными для проведения расчета является финансовая отчетность об исполнении бюджета, данные по долговым обязательствам, составляющим муниципальный долг, прогноз поступления доходов, а также бюджетная роспись расходов. На этой основе разрабатывается кассовый план муниципального образования, который позволяет ежемесячно проводить оценку величины, сроков наступления и длительности кассовых разрывов. При расчете кассовых разрывов должны проводится мероприятия по формированию финансового резерва для их покрытия, а также оценка возможных издержек, связанных с возникновением кассового разрыва и его последствиями. Данные мероприятия должны осуществляться в два этапа: на стадии принятия бюджета муниципального образования и в процессе его текущего исполнения. В качестве таких мероприятий могут быть осуществлены:

корректировка расходов бюджета муниципального образования  путем переноса сроков финансирования отдельных статей расходов, а также  путем корректировки графиков осуществления муниципальных закупок и бюджетных инвестиций;

поддержание достаточного уровня остатка денежных средств  бюджета, необходимого для покрытия кассовых резервов;

оптимизация графика  новых заимствований с учетом согласования внутри финансового года сроков осуществления новых займов и поступлений доходов в бюджет муниципального образования;

использование внутригодовых кредитных линий  в размере, обеспечивающем покрытие возможных кассовых разрывов или  револьверных кредитных линий.

Внедрение данной методики позволит сократить расходы бюджета на обслуживание муниципального долга и в значительной степени предотвратить возникновение временных кассовых разрывов.

Вторым направлением является внедрение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности  перед местным бюджетом. Объектами такого мониторинга являются: дебиторская задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям, подлежащим зачислению в бюджет муниципального образования; дебиторская задолженность по неналоговым доходам; дебиторская задолженность бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, получающих субсидии из бюджета муниципального образования, а также задолженность юридических лиц по выданным кредитам из местного бюджета. Мониторинг дебиторской задолженности перед бюджетом проводится путем систематического сбора информации о состоянии задолженности, ее обобщения и анализа. Анализируется состояние задолженности на конкретную отчетную дату, определяется ее изменение по видам задолженности по сравнению с началом отчетного периода и соответствующим периодом прошлого года, выявляются причины увеличения или уменьшения задолженности. Результаты мониторинга могут использоваться: для выработки оперативных решений по обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в бюджет муниципального образования; для прогнозирования доходной части бюджета на среднесрочную перспективу, очередной финансовый год, а также для текущего прогнозирования; для изыскания резервов по мобилизации доходов местного бюджета, и при необходимости, корректировки прогнозируемых поступлений налоговых для повышения открытости процессов платежей; для повышения открытости процессов, связанных с исполнением бюджета муниципального образования с последующей публикацией в средствах массовой информации и в сети Интернет данных о результатах мониторинга.

Результаты  мониторинга дебиторской задолженности  получателей бюджетных средств  должны учитываться при планировании бюджета на текущий период. Бюджетные  проектировки составляются с учетом возможного сокращения дебиторской задолженности получателей бюджетных средств по основным статьям бюджетной классификации.

В рамках третьего направления предлагается внедрение  на уровне муниципального образования  методики расчета платежеспособности (кредитоспособности) местного бюджета с учетом действующих и планируемых обязательств (включая кредиторскую задолженность) на среднесрочный период и методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования. Платежеспособность местного бюджета оценивается на основе нескольких показателей, совокупность которых составляет рейтинговую оценку кредитоспособности. Величину рейтинга определяет вес (уровень значимости) каждого показателя. В зависимости от изменения приоритетов бюджетной и долговой политики администрация муниципального образования может изменять вес того или иного показателя рейтинга, однако необходимо учитывать, что частое изменение уровней значимости показателей может усложнить анализ кредитоспособности в динамике из-за постоянного изменения базового рейтинга (в сравнении с которым производится текущий рейтинг). Анализ бюджета производится также по динамике каждого показателя в отдельности для принятия своевременных мер исправления отклонений данного показателя. Расчет рейтинга проводится путем деления суммы произведений значений показателей и их весов на сумму весов. Ведение рейтинга кредитоспособности осуществляется в дополнение к мониторингу исполнения местным бюджетом нормативов Бюджетного кодекса РФ по размеру дефицита бюджета, объему долга и т.д.

Также возможно применение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния  на платежеспособность муниципального образования. Процедуры планирования обязательств разработаны на основе концепции долговой емкости бюджета, то есть экономически приемлемого уровня обязательств, погашение и обслуживание которых в любой момент времени может быть произведено за счет доходов бюджета муниципального образования. При этом предусматривается раздельное планирование прямых краткосрочных обязательств, привлекаемых для финансирования временных кассовых разрывов, долгосрочных обязательств, привлекаемых для финансирования дефицита бюджета, а также муниципальных гарантий. Процедура планирования прямых и условных обязательств реализуется в три основных этапа: анализ расходов на погашение и обслуживание уже принятых прямых обязательств и планирование резерва по принятым условным обязательствам; планирование операций рефинансирования и досрочного погашения долговых обязательств; планирование вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.

Утверждение порядка  осуществления мониторинга и  оценки качества организации и осуществления  бюджетного процесса в муниципальных  образованиях субъекта РФ. Указанная оценка даст возможность выявления наиболее слабых аспектов управления муниципальными финансами, кроме того, позволит определять "отстающие" муниципальные образования.

Основными направлениями  совершенствования мониторинга  и оценки организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях следует считать:

- расширение (изменение)  состава показателей мониторинга  и оценки организации и осуществления  бюджетного процесса;

- оценку среднего  уровня организации и осуществления бюджетного процесса;

- проведение  оценки динамики за последний  отчетный год средней по муниципальным  образованиям оценки организации  и осуществления бюджетного процесса  в муниципальных образованиях  в сравнении с предыдущим финансовым  годом.

В целях формирования продуманной политики взаимодействия с муниципальными образованиями возможно продолжение проведение мониторинга оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований субъектов предполагающего формирование ежегодного рейтинга. Разработка методики, которая будет содержать подходы к порядку применения результатов проводимой оценки в составе общей ежегодной оценки деятельности органов местного самоуправления.

При разработке системы показателей для проведения указанного мониторинга должны быть учтены следующие факторы:

- вопросы местного  значения, установленные федеральным  законодательством;

- требования  действующего законодательства, в  первую очередь, Бюджетного кодекса  Российской Федерации;

- показатели, установленные в документах стратегического планирования субъекта РФ.

Реализация  предлагаемых мероприятий позволит получить существенную экономическую  эффективность бюджетных расходов, улучшить структурное состояние  финансовой системы бюджета, в том  числе в виде сокращения доли первоочередных расходов в общей их сумме, а также осуществить комплекс мер, направленных на совершенствование системы управления долгом. Создание системы мониторинга состояния долга, разработка методики расчета платежеспособности бюджета, методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств будут способствовать снижению объема кредиторской задолженности бюджетных учреждений в расходах бюджета.