Планирование и прогнозирование бюджета

− обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискаль-

ной дисциплины;

− повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;

− экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов

бюджетов.

50 В диссертации в сжатом  виде приводятся основные положения  теории на основании источника: Внедрение

среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.: Центр Фис-

кальной Политики, 2002.

51 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:

Центр Фискальной Политики, 2002.

33

Недостаток этого метода – его определенная негибкость. Преодолеть этот не-

достаток можно следующим комплексом решений:

− создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения

обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;

− возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере при-

ближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и сколь-

зящих бюджетов).

Отличительной особенностью многолетнего планирования (в частности, ис-

пользования многолетних финансовых планов и бюджетов) является возможность

пересмотра (коррекции) плана на последующие годы по мере их приближения.

Рассмотрим для примера процесс трехлетнего планирования. Он показан схе-

матически на рис. 7.

План 3

Плановые периоды

(будущее время)

0 1 2 3 4 5 6

1

2

3

План 1

План 2

Моменты планирования

(историческое  время)

Рис. 7. Процесс трехлетнего планирования52

Вертикальная ось задает моменты планирования, сменяющие друг друга в ходе

исторического (физического, календарного) времени. Горизонтальная ость описывает

будущее время по отношению к моментам планирования, как оно представляется

планирующему субъекту (государству, фирме, отдельному человеку и т.д.).

Трехлетние планы на рис. 7 представлены полужирными непрерывными отрез-

ками. План 1 охватывает три плановых периода: {1-2}, {2-3}, {3-4}, иными словами,

52 Внедрение среднесрочного  финансового планирования в бюджетный  процесс Российской Федерации  – М.:

Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 11.

34

отрезок времени {1-4}. Отрезки, описывающие последующие трехлетние планы,

получаются сдвигом первого по диагонали вниз. Это обусловлено тем, что момент

планирования после окончания очередного года смещается вниз на одну единицу; при

этом прошедший год перестает быть плановым периодом, но справа (в удаленном

будущем) добавляется еще один плановый период.

Тонкими непрерывными стрелками показаны действия по пересмотру планов

на более удаленные (второй и третий) плановые периоды, а пунктирными стрелками

выполнение плана (например, исполнение бюджета) на ближайший (первый) плано-

вый период. Таким образом, планы, относящиеся ко всем плановым периодам, кроме

первых двух ({1-2} и {2-3}) подвергаются пересмотру дважды.

Схема, изображенная на рис. 7 ярко демонстрирует исключительную роль, ко-

торую играет процесс пересмотра планов по мере приближения соответствующих

плановых периодов. Именно коррекция придает процессу многолетнего планирова-

ния необходимую связность и согласованность во времени.

Конкретные процедуры пересмотра могут быть чрезвычайно разнообразными.

Можно представить себе два крайних (вырожденных) случая: полный отказ от кор-

рекции или полный пересмотр планов на весь горизонт планирования в каждый

новый момент планирования. На практике процедуры коррекции, используемые в

различных системах многолетнего финансового планирования, как правило, занима-

ют промежуточное положение между этими крайними случаями.

Как и однолетние, многолетние бюджеты должны порождать иерархические

отношения между субъектом (органом), принимающим их и контролирующим их

исполнение, и субъектами (органами), их исполняющими. Однако в многолетнем

случае эти отношения усложняются, так как помимо присутствующих в однолетнем

бюджетном процессе институционально-иерархических, возникают два новых типа

отношений53:

− временная иерархия – последствия решений принимающего органа, приня-

тых в предшествующие моменты планирования, для его же решений, принимаемых в

текущий момент планирования (то есть, вопрос о том, в какой степени прежние

решения принимающего органа ограничивают его же последующие решения).

− институционально-временная иерархия – последствия решений принимаю-

щего органа, принятых в предшествующие моменты планирования, для действий

53 Внедрение среднесрочного  финансового планирования в бюджетный  процесс Российской Федерации  – М.:

Центр Фискальной Политики, 2002.

35

исполняющего органа в очередной плановый период (иными словами, вопрос о том, в

каких случаях исполняющий орган руководствуется решениями принимающего

органа, принятыми в ходе многолетнего планирования в предыдущие годы);

Структура иерархических отношений в бюджетном процессе в случае годового

и многолетнего бюджетного планирования схематически показана на рис. 8 и рис. 9

соответственно. Стрелками показаны иерархические отношения (обязательность

решений). Использованные в схеме наименования «парламент» и «правительство»

являются условными, замещающими соответственно выражения «орган, принимаю-

щий бюджет» и «орган, исполняющий бюджет».

Вопрос о том, в какой степени финансовые решения, принятые по поводу уда-

ленных плановых периодов, должны приниматься во внимание в ходе процедуры

пересмотра, является одним из ключевых в многолетнем бюджетном планировании.

Здесь возможны два крайних случая. Первый – когда ранее принятые решения никак

не связывают орган, утверждающий бюджет; соответствующие показатели юридиче-

ски не имеют никакого значения. Другой крайний случай – когда бюджетные назна-

чения, принятые в предыдущие моменты планирования, являются обязательными и

не подлежат пересмотру.

Рис. 8. Годовое бюджетное планирование54

54 Внедрение среднесрочного  финансового планирования в бюджетный  процесс Российской Федерации  – М.:

Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 15.

36

Парламент

Правительство

Парламент

Правительство

Парламент

Правительство

Историческое

время

1 2 3

Условные обозначения:

отношения институциональной иерархии

отношения временной иерархии

отношения институционально-временной иерархии

Рис. 9. Многолетнее бюджетное планирование55

Между этими крайними случаями находится все многообразие промежуточных

решений. Например, может действовать правило, согласно которому пересмотр

конкретных назначений в любую сторону допускается только в пределах определен-

ного отклонения, заданного в процентах, причем величина этого отклонения зафик-

сирована в рамочном законе о бюджетном процессе (бюджетном кодексе). Другой

гипотетический пример: орган принимающий бюджет, имеет право на любой пере-

смотр бюджетных назначений, но обязан в законе о бюджете формально обосновать

причины такого пересмотра.

= ZBB

Метод составления бюджета с нуля56 предполагает ежегодную верификацию

и необходимость защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления.

Процесс планирования начинается с описания «пакета решений», подготовленных

руководителями подразделений местной администрации. Это описание содержит

классификацию важности отдельных заданий, размер финансирования, описание

проводимой деятельности, обоснование связи осуществляемых действий с целями

организации. Оно содержит также анализ последствий возможного отказа от осуще-

ствления отдельных видов деятельности. Руководители отделов собирают описания

деятельности, ранжированные по степени важности, проводят их повторное ранжиро-

вание и передают необходимую информацию лицам, ответственным за подготовку

бюджета. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на

55 Внедрение среднесрочного  финансового планирования в бюджетный  процесс Российской Федерации  – М.:

Центр Фискальной Политики, 2002. – С. 15.

56 Региональное  финансовое планирование: обзор  зарубежного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансо-

вое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. – С. 27-28.

37

каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он после-

довательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а

не «сверху вниз» организационной иерархии.

= БЮДЖЕТ ЦЕЛЕЙ И ЭФФЕКТИВНОСТИ

Бюджет, основанный на показателях эффективности («Бюджет целей и

эффективности»)57 – это финансовый план органа местного самоуправления, подго-

товленный таким образом, что, прежде чем в него будут внесены расходы, админист-

рация должна подготовить декларацию результатов программы и план оказания

услуг, содержащие цели, способы их достижения и объективные показатели, позво-

ляющие оценить ход реализации. Этот метод предполагает, что основным показате-

лем, характеризующим выполнение бюджета, является достижение заданных изме-

римых параметров. Таким образом, бюджет играет роль источника средств и форму-

лировки целей (показателей эффективности), что должно вести к повышению качест-

ва услуг при более низких ценах.

Данный метод тесно связан с методом управления, называющимся «управлени-

ем по задачам» (management by objectives).

= БЮДЖЕТ, ОСНОВАННЫЙ НА ЗАДАНИЯХ

Бюджет, основанный на заданиях58 – это финансовый план органа местного

самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем расходы будут

внесены в план, администрация должна подготовить в виде бюджетных заданий

подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осу-

ществить получатели бюджетных средств. Форма бюджета, основанного на заданиях,

позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставлен-

ных органами самоуправления.

При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые не-

обходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к

сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в

борьбе за получение бюджетных средств способствует тому, чтобы проанализировать

реально существующие альтернативы.

Осуществление отдельных программ часто требует более одного года, в связи с

чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, пер-

спективу.

57 Региональное  финансовое планирование: обзор  зарубежного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансо-

вое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. – С. 26.

58 Там же. –  С. 26-27.

38

= ПОДХОД ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ  ТЕКУЩЕГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТОВ

Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюд-

жетов имеет следующие достоинства59:

− задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть свя-

зана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;

− степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более

прозрачной;

− улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих рас-

ходов;

− инвестиционные программы становятся более ясными;

− все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долго-

срочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за

реализацией инвестиционной программы.

= РЕЗУЛЬТАТЫ СРАВНЕНИЯ МЕТОДОВ

В настоящем разделе проанализированы различные методы бюджетного пла-

нирования. Результаты сравнения этих методов приведены в Приложении 1

в табл. 16, составленной автором на основании различных независимых исследова-

ний. 

1.3. ПРИНЦИПЫ ТРАНСФОРМАЦИИ  МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

 

 

1Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2007. — 495 с. — (Б-ка словарей "ИНФРА-М").