Планирование и прогнозирование бюджета

19

С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в

качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования

производственных и социальных процессов»29.

По мнению Н.П. Грациановой, «бюджетный механизм – составная часть фи-

нансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации

бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования

бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов

осуществления финансового контроля»30.

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что «бюджетный механизм представля-

ет собой комплекс элементов управления, предназначенных для реализации бюджет-

ной политики»31. По их мнению «бюджетный механизм… конструируется и органи-

зуется… для решения трех групп задач»32:

− построения, функционирования и управления доходным механизмом

(включая налоговый);

− построения, функционирования и управления расходным механизмом;

− построения и реализации механизма межбюджетного взаимодействия.

Н.П. Грацианова в зависимости от экономического содержания разных групп

бюджетных отношений выделяет в структуре бюджетного механизма три звена33:

1) мобилизация денежных  средств в федеральный, региональные  и местные

бюджеты;

2) расходование бюджетных  средств путем их предоставления  юридическим и

физическим лицам;

3) межбюджетное распределение  и перераспределение финансовых  ресурсов.

29 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

и статистика, 1993. – С. 236.

30 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

31 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 59.

32 Там же. – С. 61.

33 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

20

По мнению Н.П. Грациановой перечисленные выше звенья бюджетного меха-

низма функционируют с помощью методов, способов, условий, определяющих объем

и движение бюджетных ресурсов34.

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин выделяют в структуре бюджетного механизма

следующие элементы: «бюджетное планирование (прогнозирование), организацию

бюджетного процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль»35.

Н.П. Грацианова выделяет в структуре бюджетного механизма следующие бло-

ки, обусловленные функциональными особенностями управления бюджетными

отношениями36:

а) бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования;

б) исполнения бюджета;

в) бюджетного контроля.

Н.П. Грацианова также указывает, что «каждому из блоков присущи специфи-

ческие методы, с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой

стадии бюджетного процесса»37.

Объединение существующих наработок и результаты настоящего исследования

позволили нам следующим образом охарактеризовать бюджетный механизм.

1. Бюджетный механизм  состоит из элементов (блоков), которые обеспечива-

ют выполнение этапов бюджетного цикла. Таким образом, из бюджетного механиз-

ма можно выделить, например, механизм бюджетного планирования, который обла-

дает своим предназначением, организацией и методами.

2. Бюджетный механизм  часто делится на звенья в соответствии с группами

решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, межбюджетное

распределение ресурсов).

34 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

35 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 60.

36 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 52.

37 Там же. – С. 52.

21

3. Бюджетный механизм распределен между различными уровнями бюджет-

ной системы.

4. Бюджетный механизм  характеризуется связями управления между подраз-

делениями бюджетного аппарата, т.е. сложившимися способами взаимодействия

между подразделениями бюджетного аппарата и внутри этих подразделений, сущест-

вующими регламентами работы (определяющими области ответственности и сроки

выполнения работ), утвержденными процессами (подробным описанием выполнения

задач).

5. Функционирование бюджетного  механизма определяет набор методов

управления бюджетом, которые разрешается и/или требуется использовать для

достижения целей бюджетной политики.

6. Эффективность функционирования  бюджетного механизма определяется

состоянием внутренних и внешних факторов, среди которых можно выделить квали-

фикацию кадров бюджетного аппарата, применяемые инструменты (например, ин-

формационные системы), финансовую дисциплину и стабильность финансовой

политики государства.

Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: бюд-

жетный механизм – это инструмент бюджетного аппарата по управлению бюд-

жетом в соответствии с целями бюджетной политики, состоящий из подсистем,

обеспечивающих выполнение различных этапов бюджетного процесса, распределен-

ный по всем уровням бюджетной системы, обеспечивающий выполнение задач

формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетного распределения

ресурсов, характеризующийся связями управления между подразделениями бюджет-

ного аппарата. Функционирование бюджетного механизма определяется применяе-

мыми методами управления бюджетом и зависит от внутренних и внешних факто-

ров.

= ЭКОНОМИЧЕСКАЯ  СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Перед тем, как раскрыть авторскую позицию по экономической сущности

бюджетного планирования сначала приведем различные мнения ученых по этому

вопросу.

Г.К. Шеховцев утверждал, что «составление и исполнение бюджета… – две

стороны единого процесса бюджетного планирования»38. В соответствии с его мне-

38 Шеховцев Г.К. Сводное бюджетное планирование. М.: Финансы, 1974. – С. 37.

22

нием, «выделение вопросов исполнения бюджета в самостоятельный подраздел…

вряд ли оправдано»39.

С точки зрения А.М. Александрова и Э.А. Вознесенского «содержанием бюд-

жетного планирования является составление, рассмотрение и утверждение и испол-

нение бюджета»40.

В соответствии с определением Л.А. Дробозиной, «бюджетное планирование –

это планомерное распределение и перераспределение совокупного общественного

продукта и национального дохода в процессе составления, рассмотрения, утвержде-

ния и исполнения бюджета»41.

Мы считаем, что приведенные выше определения неоправданно расширяют

сферу бюджетного планирования на другие этапы бюджетного процесса (отражающе-

го этапы управленческого цикла), в частности, включают в состав бюджетного пла-

нирования исполнение бюджета.

Определение, более строго ограничивающее сферу бюджетного планирования

формулируют, например, Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин: «бюджетное планирование –

это инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями

при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджет-

ной политики государства»42.

Автор диссертации считает наиболее отражающим экономическую сущность

понятия следующее определение: бюджетное планирование – это один из элементов

системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и

утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответ-

ствии с целями бюджетной политики.

= СИСТЕМА  БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Далее мы рассмотрим бюджетное планирование с позиций системного подхода,

анализируя состав системы бюджетного планирования. Схема системы бюджетного

планирования приведена на рис. 4.

39 Шеховцев Г.К. Сводное бюджетное планирование. М.: Финансы, 1974. – С. 37.

40 Александров А.М., Вознесенский  Э.А. Финансы социализма. М.: Финансы, 1974. – С. 186.

41 Дробозина Л.А. Финансы и кредит в СССР: Учебник. М.: Финансы и статистика, 1998. – С. 198.

42 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 166.

23

Субъект

управления

Инструмент

управления

Объект

управления

Конечная цель

управления

Система

бюджетного

планирования

Бюджетный план в

соответствии с

целями бюджетной

политики

Аппарат

бюджетного

планирования

Механизм

бюджетного

планирования

Бюджетная система

Законодательные

органы;

Правительство и

территориальные

органы

исполнительной

власти;

Министерство

финансов и его

территориальные

финансовые органы

Связи управления

между

подразделениями

бюджетного

аппарата;

Набор методов

бюджетного

планирования

Федеральный

бюджет;

Региональные

бюджеты;

Местные бюджеты

(в зависимости от

количества уровней

бюджетной

системы)

Бюджетный план,

соответствующий

приоритетам

бюджетной

политики в

отношении:

- сбора доходов;

- предоставления

обществу услуг;

- стабилизации

Рис. 4. Система бюджетного планирования

В соответствии с авторской позицией, система бюджетного планирования –

это система, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата бюджетно-

го планирования на бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений)

посредством функционирования механизма бюджетного планирования для формиро-

вания и утверждения бюджетного плана, реализующего достижение целей бюд-

жетной политики.

Под аппаратом бюджетного планирования мы понимаем совокупность всех

организационных структур, осуществляющих бюджетное планирование.

Аппарат бюджетного планирования имеет следующую структуру:

− Парламент и территориальные органы законодательной власти;

− Правительство, территориальные органы исполнительной власти;

− Министерство финансов и его территориальные финансовые органы.

Основываясь на авторском определении бюджетного механизма автор характе-

ризует механизм бюджетного планирования следующим образом.

1. Механизм бюджетного  планирования предназначен для  выполнения одного

из этапов бюджетного цикла – бюджетного планирования. Непосредственным

результатом бюджетного планирования является составленный исполнительными

органами и утвержденный законодательными органами бюджетный план, благодаря

выполнению которого реализуются цели бюджетной политики.

24

2. Механизм бюджетного  планирования состоит из звеньев в соответствии с

группами решаемых задач (формирование E5дu1076 оходовä, осуществление расходов, меж-

бюджетное распределение ресурсов).

3. Механизм бюджетного  планирования распределен между различными уров-

нями бюджетной системы.

4. Механизм бюджетного  планирования характеризуется связями управления

между подразделениями аппарата бюджетного планирования, т.е. сложившимися

способами взаимодействия между подразделениями аппарата бюджетного планиро-

вания и внутри этих подразделений, существующими регламентами работы (опреде-

ляющими области ответственности и сроки выполнения работ), утвержденными

процессами (подробным описанием выполнения задач).

5. Функционирование механизма  бюджетного планирования определяет набор

методов бюджетного планирования, которые разрешается и/или требуется использо-

вать для достижения целей бюджетной политики.

6. Эффективность функционирования  механизма бюджетного планирования

определяется состоянием внутренних и внешних факторов, среди которых можно

выделить квалификацию кадров аппарата бюджетного планирования, применяемые

инструменты (например, информационные системы), финансовую дисциплину и

стабильность финансовой политики государства.

Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: меха-

низм бюджетного планирования – это инструмент аппарата бюджетного планиро-

вания по бюджетному планированию в соответствии с целями бюджетной полити-

ки, состоящий из подсистем, обеспечивающих составление и утверждение бюджет-

ного плана, распределенный по всем уровням бюджетной системы, обеспечивающий

выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетно-

го распределения ресурсов, характеризующийся связями управления между подразде-