Планирование и прогнозирование бюджета

финансовую дисциплину и стабильность финансовой политики государства в целом и

региона в частности.

27

Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: меха-

низм регионального бюджетного планирования – это инструмент аппарата регио-

нального бюджетного планирования по бюджетному планированию в соответствии

с целями региональной бюджетной политики, состоящий из подсистем, обеспечи-

вающих составление и утверждение бюджетного плана региона, обеспечивающий

выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетно-

го распределения ресурсов региона, характеризующийся связями управления между

подразделениями аппарата регионального бюджетного планирования. Функциониро-

вание механизма регионального бюджетного планирования определяется применяе-

мыми методами бюджетного планирования и зависит от внутренних и внешних

факторов.

Итак, мы последовательно раскрыли термины бюджет (как звено системы фи-

нансов), бюджетная система, бюджетное планирование (как часть бюджетного про-

цесса) система бюджетного планирования, региональная система бюджетного плани-

рования (как система бюджетного планирования на уровне региона).

Система управления рассматривалась нами в классическом виде через понятия

субъект управления, инструмент воздействия, объект управления и конечная цель.

Изменение содержания этих элементов системы управления при движении от систе-

мы управления бюджетом к региональной системе бюджетного планирования приве-

дено на рис. 6

Рис. 6. Изменение содержания элементов системы управления при движении от системы__

1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ  БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 1.2. Классификация методов бюджетного планирования

В настоящем параграфе диссертации приведены известные методы бюджетного

планирования, которые описаны в различных обзорах российского и зарубежного

опыта, посвященных планированию бюджета, и произведено сравнение этих методов.

= INCREMENTAL THEORY

Финансовое планирование в свете теории малых изменений (incremental

theory)43 основывается на предположении, что принципиальные изменения в струк-

туре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести

глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый

бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми

ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из

года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в

результате некоторых внешних обстоятельств.

Теория малых изменений, сформулированная А. Вилдавским, является одной

из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет норма-

тивного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том,

как должно выглядеть финансовое планирование.

В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль

играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут

посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимы-

ми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на

бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступ-

ление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному

самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство

играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается

необычайно устойчивым – отделы местной администрации и другие группы давления

могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют

«стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отве-

чает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расхо-

дов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по

43 Теория в своем первоначальном  виде сформулирована в Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of

Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston⎯Toronto, 1975. В диссертации в сжатом виде приводятся

основные положения теории на основании источника: Региональное финансовое планирование: обзор зарубеж-

ного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансовое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский

центр», 2003.

29

определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для

дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных

аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюд-

жет нового года становится очень похожим на прошлогодний.

В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следую-

щие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование под-

держки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление

хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов;

утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке

реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направ-

ляемых в ведомство.

А. Вилдавский также указывает на типичные методы, с помощью которых

осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигно-

ванных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением

предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на

нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов;

запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим програм-

мам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем

они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет

самофинансироваться.

Автор теории, А. Вилдавский, выделяет следующие факторы, которые могут

способствовать либо препятствовать ходу процесса планирования в соответствии с

теорией малых изменений (для муниципалитета): зажиточность – чем богаче город,

тем больше вероятность отхода от рутинного воспроизведения бюджета; прогнози-

руемость (степень неуверенности) – когда прогнозируемость невелика, появляется

тенденция считать, что ничего менять не надо; в крупных муниципалитетах, имею-

щих больший бюджет, труднее провести достоверный анализ, а финансовое планиро-

вание в большей степени основывается на рутинных административных процедурах;

сложность политических процедур, связанных с финансовым планированием; мест-

ная политическая культура.

= НОРМАТИВНЫЙ

Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на

выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рас-

считаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (числен-

ность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.).

30

Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию

расходов бюджета, классифицированы в исследованиях В.П. Иваницкого и

Э.В. Пешиной следующим образом44:

− по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимост-

ные;

− по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;

− по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;

− по методам установления: государственные, муниципальные;

− по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные.

В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы» норма-

тивного подхода применительно к расчету минимальной бюджетной обеспеченности

на предоставление услуг СГМСС45:

− метод прямого счета;

− метод структуризации (составные компоненты затрат социального показа-

теля);

− метод структуризации (составные компоненты финансирования социально-

го показателя).

В рамках применения нормативного подхода в регионах используются норма-

тивные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюдже-

тов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных

услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от

достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой

необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы пре-

доставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления,

как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограниче-

ний.

В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется

наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые

определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.

Вопросы функционального назначения, возможности и необходимости исполь-

зования системы государственных минимальных социальных стандартов в практике

44 Иваницкий В.П., Пешина  Э.В. Становление российской системы государственных минимальных социальных

стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000. – С. 8.

45 Там же. – С. 77.

31

межбюджетных отношений рассматриваются в исследованиях В.П. Иваницкого и

Э.В. Пешиной Как развитие концепции государственных социальных стандартов

изложены модель механизма бюджетного регулирования социально ориентирован-

ных расходов региона46 и методические основы анализа механизма бюджетного

регулирования социально ориентированных расходов региона47. С точки зрения

практического применения системы социальных стандартов полезны приведенные в

этих исследованиях методические рекомендации по расчету нормативов финансиро-

вания показателей системы социальных стандартов из бюджетов субъектов РФ48.

Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного

подхода и использования системы государственных минимальных социальных стан-

дартов при расчете расходов бюджета.

В тематическом отчете «Оценка потребности регионов-участников второго

этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогнозируемых потребностей

населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до

10 лет» анализируются  требования федерального законодательства  к использованию

натуральных нормативов в процессе финансового планирования49. В этом отчете

делаются следующие выводы.

Предложенная законопроектом система формирования и исполнения мини-

мальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключи-

тельные полномочия федеральных органов государственной власти по определению

уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней,

практически исключает участие региональных и местных органов государственной

власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой

сути федеративных отношений.

В советской бюджетной системе натуральные нормативы использовались для

количественного определения минимального объема финансирования, требуемого

46 Пешина Э.В. Социальные расходы регионального бюджета: механизм регулирования / Научн. ред.

Г.А. Ковалева. – Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002. – С. 67-81.

47 Там же. – С. 81-92.

48 Иваницкий В.П., Пешина  Э.В. Становление российской системы государственных минимальных социальных

стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000. – С. 76-134.

49 Оценка потребности регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогно-

зируемых потребностей населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до

10 лет. Тематический отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-Петербург,

2003 г. – С. 7-11.

32

для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возмож-

ность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств,

то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюд-

жета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения.

В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ использу-

ют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный

подход является очень дорогостоящим и трудоемким.

Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части

внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в

значительной степени отказаться от системы минимальных государственных соци-

альных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расхо-

дов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на

реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том

числе и в социальной сфере).

= СФП

Многолетнее (среднесрочное) планирование50 является техникой финансово-

го планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что

позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими

целями государства.

Как показано в публикациях Центра Фискальной Политики51, многолетнее фи-

нансовое планирование и/или бюджетирование является важнейшим инструментом

финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи,

к которым относятся:

− проверка правительственных и законодательных решений на предмет соот-

ветствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;