Планирование и прогнозирование бюджета

От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По степени распределения власти между центром и административно - территориальными образованьями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство — это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеральном государственном устройстве. Рассмотрим кратко ее историю.

 

1.2 Бюджетная система дореволюционной  России.

    

Теоретико-методологические основы бюджетного планирования мы последовательно раскроем через рассмотрение таких понятий как бюджет, бюджетная система, система управления бюджетом и система бюджетного планирования.

= БЮДЖЕТ

Уточним терминологию. Термин бюджет обозначает в экономической литера-

туре различные объекты. Проблему определения сущности бюджета сформулировали

М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти и другие: «Сложность выяснения

сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для

обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокуп-

ность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основ-

ного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой

практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформле-

нием соответствующего финансового документа потому относится к надстроечным

отношениям»1.

Как указано О.В. Врублевской2, термин бюджет следует понимать как сово-

купность финансовых отношений; подразумевая под бюджетом документ (роспись

государственных доходов и расходов), его логичнее называть бюджетным планом;

если же под бюджетом понимается денежный фонд, его логичнее называть бюджет-

ным фондом (рис. 1). С целью конкретизации понятий далее мы будем придерживаться этой терминологии.

В соответствии с определением Б.М. Сабанти «государственный бюджет…

представляет систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций»3.

1 Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти.

2 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,

М.В. Романовского_____. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.

3 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 99.

10

Рис. 1. Конкретизация термина «бюджет» в рамках единого методологического подхода4

 

 

О.В. Врублевская приводит следующее определение. «Бюджет – это система

императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется

бюджетный фонд»5.

Рассматривая бюджет как звено системы финансов и придерживаясь единого

методологического подхода, вносящего некоторые уточнения, автор диссертации

придерживается достаточно традиционного определения. Бюджет – это система

императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и использует-

ся централизованный денежный фонд государства (бюджетный фонд) с целью

выполнения государством своих функций.

Далее рассмотрим определение понятия бюджетная система, которое отража-

ет сложную организацию, обусловленную существованием большого количества

элементов и связей между ними в бюджете, как совокупности денежных отношений.

В.М. Родионова, например, считает, что бюджетная система – «это основанная

на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов

бюджетов страны»6.

М.В. Романовская, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему

как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве стра-

ны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных

внебюджетных фондов7.

4 Адаптировано автором  из источника: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /

О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.

5 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,

М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 32.

6 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

и статистика, 1993. – С. 278.

7 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник _____/ М.В. Романовский и др.; Под ред.

М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ, 1999.

11

Т.М. Ковалёва дает следующее определение: «бюджетная система как органи-

зационно-финансовая категория – это организованная на определенных принципах и

управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система

бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их

формирования по расходами доходам, взаимодействия, исполнения и контроля,

закрепленные нормами бюджетно-налогового права»8.

А.Ю. Казак под бюджетной системой понимает «совокупность бюджетов раз-

ных уровней, основанную на социально-экономических взаимоотношениях и бюд-

жетном законодательстве»9.

Следуя логике единого методологического подхода, автор считает правильным

следующее определение: бюджетная система – это совокупность бюджетов

разных уровней.

В зависимости от государственного устройства у бюджетной системы может

быть различное количество уровней. Если у государства один уровень бюджетной

системы, оно является централизованным. Чем больше у государства автономно

действующих субнациональных элементов, тем в большей степени оно является

федеративным.

Х. Циммерманн приводит10 распространенное определение, в соответствии с

которым для федеративного государственного устройства характерно наличие авто-

номного среднего звена власти (федеральные земли, кантоны, штаты). Если это звено

отсутствует, то говорят об унитарных государствах.

Выделение различных уровней бюджетной системы позволяет реализовать

алокационную (размещения ограниченных ресурсов) цель государственной деятель-

ности. Х. Циммерманн указывает, что аллокационная цель (размещения ограничен-

ных ресурсов) реализуется тогда, когда для конечного результата (сумма произведен-

ных товаров и услуг) выполняются два условия11:

1. Результат соответствует  предпочтениям потребителей. Иными  словами,

предложение общественных благ соответствует ____________предпочтениям их потребителей.

8 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 53.

9 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 66.

10 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –

2003. – С. 18.

11 Там же. – С. 19.

12

В рыночной системе в этом случае говорят о максимально возможном суверенитете

потребителей.

2. Товары и услуги предоставляются  с минимальными затратами.

Х. Циммерманн доказывает, что «децентрализованная форма государственно-

го устройства, и в особенности ее ключевой элемент – муниципальный уровень

власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости

реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу сувере-

нитета потребителей)»12.

Настоящая диссертация посвящена теме регионального бюджетного планиро-

вания, поэтому после рассмотрения экономической сущности понятий «система

управления государственным бюджетом» и «система бюджетного планирования» мы

перейдем на региональный уровень и рассмотрим содержание понятия «система

регионального бюджетного планирования».

В качестве отступления сначала приведем несколько определений управления

бюджетом (или бюджетирования) зарубежных ученых.

А. Вилдавский13 дает следующее определение бюджетирования: «разработка

бюджета (budgeting) – это перевод финансовых средств на язык человеческих целей».

Для Дж. Майкселла14: бюджетирование – это «формализованный процесс, ох-

ватывающий как законодательную, так и исполнительную власть», который ведет к

определению того, какие общественные услуги будут предоставляться, кто будет их

получателем, и каким образом эти услуги будут предоставляться.

Видно, что в определениях обнаруживается некоторая неоднозначность, кото-

рая в работах зарубежных авторов часто обусловлена контекстом и целью изложения.

Далее мы приведем некоторую систематизацию понятий и определений.

Определение управления в широком смысле приводят В.М. Родионова,

Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и другие, понимая под управлением «совокупность

12 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –

2003. – С. 24.

13 Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston⎯

Toronto, 1975. – С. 3.

14 Mikessel J.L. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, The Dorsey Press: Chicago,

1982. – С. 25.

13

приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения опре-

деленного результата»15.

Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления

любой системой может быть разделен на отдельные этапы, представленные и харак-

теризуемые определенными видом управленческой деятельности; условный цикл

осуществления управленческих действий состоит из следующих этапов процесса

управления: прогнозирование, планирование, регулирование, контроль и анализ16.

Перечисленные этапы характерны для любой системы управления. Тем не ме-

нее, следует заметить, что существует множество вариантов выделения этапов про-

цесса управления, которые часто обусловлены особенностями тех или иных систем

управления. В литературе можно встретить как более, так и менее детальное разбие-

ние процесса управления на этапы. Не вступая в терминологическую дискуссию по

вопросам, находящимся за границами теории финансов, рассмотрим специфику

управления бюджетом.

Управление бюджетом производится в соответствии с бюджетным процессом,

поэтому далее мы приведем варианты определения термина «бюджетный процесс».

Б.М. Сабанти предлагает следующее определение: «Бюджетный процесс пред-

ставляет регламентированную деятельность государственных органов по составле-

нию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета»17.

В более свободной форме определение бюджетного процесса может иметь сле-

дующий вид: «Бюджетный процесс включает в себя деятельность по разработке,

внедрению и оценке плана по предоставлению услуг и основных средств»18.

Т.к. бюджетный __________процесс – это деятельность по управлению государственным

бюджетом, его этапы должны соответствовать этапам процесса управления в общем

смысле. Этапы стандартного процесса управления – прогнозирование, планирование,

регулирование, контроль и анализ.

Соответственно, бюджетный процесс мы считаем логичным представить сле-

дующими этапами, которые, как известно, накладываются друг на друга:

15 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

и статистика, 1993. – С. 68.

16 См., например, источник: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.;

Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 234.

17 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 106.

18 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-

ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 10.

14

− бюджетное прогнозирование (разрабатывается прогноз экономического раз-

вития государства);

− бюджетное планирование (составляется и утверждается бюджетный план);

− исполнение бюджетного плана (обеспечивается выполнение бюджетного

плана – собираются доходы и производятся расходы);