Планирование и прогнозирование бюджета

− контроль бюджета (финансовый аудит и аудит эффективности управления

бюджетом);

− анализ бюджета (сравнение бюджетного плана с отчетом об исполнении

бюджета, анализ полученных результатов).

Приведенного выше разделения бюджетного процесса на этапы мы будем при-

держиваться в настоящей работе, в частности, при раскрытии экономической сущно-

сти управления бюджетом и бюджетного планирования. Но анализ системы управле-

ния бюджетом следует начать с более общего понятия – системы управления финан-

сами.

В вопросах управления финансами мы разделяем позиции Уральской финансо-

вой школы, положения которой и будем использовать при раскрытии экономической

сущности системы управления бюджетом и системы бюджетного планирования.

В соответствии с формулировкой А.Ю. Казака, «управление финансами – это

целенаправленное воздействие финансовых органов – субъекта финансовой системы,

на ее объект – финансовые отношения. Сам процесс данного воздействия осуществ-

ляется посредством функционирования финансового механизма. …финансовая

политика – это конечная цель управления финансами, его конкретный результат»19.

Схема управления финансами, которую приводит А.Ю. Казак, представлена на

рис. 2.

При переходе к рассмотрению системы управления бюджетом, который явля-

ется одним из звеньев системы финансов, мы осуществляем декомпозицию системы

управления финансами и выделяем один из ее элементов – систему управления

бюджетом.

В системе управления бюджетом (рис. 3) в качестве субъекта управления мы

выделяем бюджетный аппарат, в качестве объекта управления – бюджетную систему,

в качестве инструмента воздействия – бюджетный механизм. Конечная цель системы

управления бюджетом – реализация бюджетной политики.

19 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 57.

15

Рис. 2. Управление финансами20

Рис. 3. Система управления бюджетом21

20 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 60.

21 Составлено автором.

16

Таким образом, с авторской позиции, система управления бюджетом – это

система, обеспечивающая целенаправленное воздействие бюджетного аппарата на

бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функ-

ционирования бюджетного механизма, реализующего достижение целей бюджетной

политики.

Остановимся более подробно на компонентах системы управления бюджетом.

= БЮДЖЕТНАЯ  ПОЛИТИКА

Сначала мы рассмотрим экономическое содержание термина «бюджетная по-

литика» и предварительно приведем определение термина «политика» без привязки к

бюджету: «политика __________(от греч. politiko) – это управление государством или общест-

венная деятельность, направленная на защиту социальных или групповых интересов;

завоевание и укрепление государственной власти; задачи государства и средства,

пути их достижения»22.

Переформулируем это определение применительно к бюджету: бюджетная

политика – это деятельность по управлению бюджетом, направленная на дости-

жение государственных целей.

Здесь мы не конкретизируем цели государства, так как они в большой степени

зависят от политического строя государства. Цели тоталитарного государства совер-

шенно не совпадают с целями государства социального. Важно, что цели бюджетной

политики определяются целями государства.

Рассмотрим существующие альтернативные варианты определения термина

«бюджетная политика».

В соответствии с определением Н.П. Грациановой, «бюджетная политика – это

совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной

(представительной) и исполнительной  власти, связанных с определением  основных

направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их

использования в интересах граждан, общества и государства.»23.

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что бюджетная политика как организа-

ционно-финансовая категория «…представляет собой систему мер и действий орга-

нов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции разви-

22 Бункина М.К., Семенов  А.М., Семенов А.М. Макроэкономика, 2003.

23 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 48.

17

тия бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную

на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном

этапе экономического и социального эффекта»24.

Приведенные выше определения несомненно более полно отражают содержа-

ние бюджетной политики, но, с другой стороны, носят оттенок нормативной теории,

так как отражают некоторый вариант целей бюджетной политики25. Поэтому мы и

предложили более строгую формулировку, которую, как и все авторские определе-

ния, мы постарались изложить в традиции позитивной теории.

Интересную классификацию типов бюджетной политики приводят

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин. В зависимости от приоритетов целевой направленно-

сти мер в области управления бюджетным процессом они выделяют следующие типы

бюджетной политики26:

− доходный (цель – максимально возможное увеличение любыми средствами

доходов бюджета);

− расходный (цель – «доставлять обществу максимум благ (услуг)»);

− контрольно-регулирующий (цель – «…поиск способов искусственного вме-

шательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов»);

− комбинированный (цель – «…создание необходимых и достаточных усло-

вий для развития рыночной экономики, …увеличение количества и качества предос-

тавляемых государством (муниципалитетами) услуг, …обеспечение органов власти

всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста

легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации

инвестиционной деятельности и повышения контрольно регулирующей эффективно-

сти бюджетного механизма»).

В зависимости от стратегической направленности Т.М. Ковалёва и

С.В. Барулин выделяют сдерживающую бюджетную политику (цель – предотвраще-

ние кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущение переинве-

24 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 91-92.

25 Это объясняется тем, что авторы в данном случае  были заинтересованы в практической  стороне вопроса –

формулировке наиболее приемлемых целей бюджетной политики для Российской Федерации.

26 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 94-97.

18

стирования отдельных отраслей экономики и т.д.) и стимулирующую бюджетную

политику27.

В соответствии с авторской позицией, цель бюджетной политики определяет

приоритеты государства в отношении:

− сбора доходов (вводимые налоги, процентные ставки и т.д.);

− предоставления обществу услуг (благ) и равномерности их распределения;

− стабилизации (обеспечения равномерного протекания экономического раз-

вития).

= БЮДЖЕТНЫЙ  АППАРАТ

Под бюджетным аппаратом мы понимаем совокупность всех организацион-

ных структур, осуществляющих управление бюджетом.

Бюджетный аппарат имеет следующую структуру:

− Правительство, территориальные руководящие органы исполнительной вла-

сти;

− Министерство финансов и территориальные финансовые органы;

− Парламент и территориальные органы законодательной власти (как пред-

ставители интересов населения);

− Федеральная налоговая служба и территориальные налоговые органы.

= БЮДЖЕТНЫЙ  МЕХАНИЗМ

Бюджетный аппарат осуществляет управление бюджетом посредством бюд-

жетного механизма, на котором мы остановимся подробнее. Приведем сначала

существующие определения бюджетного механизма.

Н.В. Гаретовский, например, считает, что бюджетный механизм создается го-

сударством «как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфиче-

ских методов мобилизации и использования бюджетных средств,… является реаль-

ным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюд-

жетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого этапа

развития страны»28.

В соответствии с формулировкой В.М. Родионовой, бюджетный механизм

«…является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную

нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

27 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 97.

28 Финансы социалистического общества: Учебное пособие / Под ред. Н.В. Гаретовского. М.: Финансы и

статистика, 1985. – С. 217.

19

С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в

качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования

производственных и социальных процессов»29.

По мнению Н.П. Грациановой, «бюджетный механизм – составная часть фи-

нансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации

бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования

бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов

осуществления финансового контроля»30.

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что «бюджетный механизм представля-

ет собой комплекс элементов управления, предназначенных для реализации бюджет-

ной политики»31. По их мнению «бюджетный механизм… конструируется и органи-

зуется… для решения трех групп задач»32:

− построения, функционирования и управления доходным механизмом

(включая налоговый);

− построения, функционирования и управления расходным механизмом;

− построения и реализации механизма межбюджетного взаимодействия.

Н.П. Грацианова в зависимости от экономического содержания разных групп

бюджетных отношений выделяет в структуре бюджетного механизма три звена33:

1) мобилизация денежных  средств в федеральный, региональные  и местные

бюджеты;

2) расходование бюджетных  средств путем их предоставления  юридическим и

физическим лицам;

3) межбюджетное распределение  и перераспределение финансовых  ресурсов.

29 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

и статистика, 1993. – С. 236.

30 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

31 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 59.

32 Там же. – С. 61.

33 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

20

По мнению Н.П. Грациановой перечисленные выше звенья бюджетного меха-

низма функционируют с помощью методов, способов, условий, определяющих объем

и движение бюджетных ресурсов34.

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин выделяют в структуре бюджетного механизма

следующие элементы: «бюджетное планирование (прогнозирование), организацию

бюджетного процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль»35.

Н.П. Грацианова выделяет в структуре бюджетного механизма следующие бло-

ки, обусловленные функциональными особенностями управления бюджетными

отношениями36:

а) бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования;

б) исполнения бюджета;

в) бюджетного контроля.

Н.П. Грацианова также указывает, что «каждому из блоков присущи специфи-

ческие методы, с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой

стадии бюджетного процесса»37.

Объединение существующих наработок и результаты настоящего исследования

позволили нам следующим образом охарактеризовать бюджетный механизм.

1. Бюджетный механизм  состоит из элементов (блоков), которые обеспечива-

ют выполнение этапов бюджетного цикла. Таким образом, из бюджетного механиз-

ма можно выделить, например, механизм бюджетного планирования, который обла-

дает своим предназначением, организацией и методами.

2. Бюджетный механизм  часто делится на звенья в соответствии с группами

решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, межбюджетное

распределение ресурсов).

34 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.