Планирование и прогнозирование бюджета

перейдем на региональный уровень и рассмотрим содержание понятия «система

регионального бюджетного планирования».

В качестве отступления сначала приведем несколько определений управления

бюджетом (или бюджетирования) зарубежных ученых.

А. Вилдавский13 дает следующее определение бюджетирования: «разработка

бюджета (budgeting) – это перевод финансовых средств на язык человеческих целей».

Для Дж. Майкселла14: бюджетирование – это «формализованный процесс, ох-

ватывающий как законодательную, так и исполнительную власть», который ведет к

определению того, какие общественные услуги будут предоставляться, кто будет их

получателем, и каким образом эти услуги будут предоставляться.

Видно, что в определениях обнаруживается некоторая неоднозначность, кото-

рая в работах зарубежных авторов часто обусловлена контекстом и целью изложения.

Далее мы приведем некоторую систематизацию понятий и определений.

Определение управления в широком смысле приводят В.М. Родионова,

Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и другие, понимая под управлением «совокупность

12 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –

2003. – С. 24.

13 Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston⎯

Toronto, 1975. – С. 3.

14 Mikessel J.L. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, The Dorsey Press: Chicago,

1982. – С. 25.

13

приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения опре-

деленного результата»15.

Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления

любой системой может быть разделен на отдельные этапы, представленные и харак-

теризуемые определенными видом управленческой деятельности; условный цикл

осуществления управленческих действий состоит из следующих этапов процесса

управления: прогнозирование, планирование, регулирование, контроль и анализ16.

Перечисленные этапы характерны для любой системы управления. Тем не ме-

нее, следует заметить, что существует множество вариантов выделения этапов про-

цесса управления, которые часто обусловлены особенностями тех или иных систем

управления. В литературе можно встретить как более, так и менее детальное разбие-

ние процесса управления на этапы. Не вступая в терминологическую дискуссию по

вопросам, находящимся за границами теории финансов, рассмотрим специфику

управления бюджетом.

Управление бюджетом производится в соответствии с бюджетным процессом,

поэтому далее мы приведем варианты определения термина «бюджетный процесс».

Б.М. Сабанти предлагает следующее определение: «Бюджетный процесс пред-

ставляет регламентированную деятельность государственных органов по составле-

нию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета»17.

В более свободной форме определение бюджетного процесса может иметь сле-

дующий вид: «Бюджетный процесс включает в себя деятельность по разработке,

внедрению и оценке плана по предоставлению услуг и основных средств»18.

Т.к. бюджетный __________процесс – это деятельность по управлению государственным

бюджетом, его этапы должны соответствовать этапам процесса управления в общем

смысле. Этапы стандартного процесса управления – прогнозирование, планирование,

регулирование, контроль и анализ.

Соответственно, бюджетный процесс мы считаем логичным представить сле-

дующими этапами, которые, как известно, накладываются друг на друга:

15 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы

и статистика, 1993. – С. 68.

16 См., например, источник: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.;

Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 234.

17 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 106.

18 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-

ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 10.

14

− бюджетное прогнозирование (разрабатывается прогноз экономического раз-

вития государства);

− бюджетное планирование (составляется и утверждается бюджетный план);

− исполнение бюджетного плана (обеспечивается выполнение бюджетного

плана – собираются доходы и производятся расходы);

− контроль бюджета (финансовый аудит и аудит эффективности управления

бюджетом);

− анализ бюджета (сравнение бюджетного плана с отчетом об исполнении

бюджета, анализ полученных результатов).

Приведенного выше разделения бюджетного процесса на этапы мы будем при-

держиваться в настоящей работе, в частности, при раскрытии экономической сущно-

сти управления бюджетом и бюджетного планирования. Но анализ системы управле-

ния бюджетом следует начать с более общего понятия – системы управления финан-

сами.

В вопросах управления финансами мы разделяем позиции Уральской финансо-

вой школы, положения которой и будем использовать при раскрытии экономической

сущности системы управления бюджетом и системы бюджетного планирования.

В соответствии с формулировкой А.Ю. Казака, «управление финансами – это

целенаправленное воздействие финансовых органов – субъекта финансовой системы,

на ее объект – финансовые отношения. Сам процесс данного воздействия осуществ-

ляется посредством функционирования финансового механизма. …финансовая

политика – это конечная цель управления финансами, его конкретный результат»19.

Схема управления финансами, которую приводит А.Ю. Казак, представлена на

рис. 2.

При переходе к рассмотрению системы управления бюджетом, который явля-

ется одним из звеньев системы финансов, мы осуществляем декомпозицию системы

управления финансами и выделяем один из ее элементов – систему управления

бюджетом.

В системе управления бюджетом (рис. 3) в качестве субъекта управления мы

выделяем бюджетный аппарат, в качестве объекта управления – бюджетную систему,

в качестве инструмента воздействия – бюджетный механизм. Конечная цель системы

управления бюджетом – реализация бюджетной политики.

19 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 57.

15

Рис. 2. Управление финансами20

Рис. 3. Система управления бюджетом21

20 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-

бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 60.

21 Составлено автором.

16

Таким образом, с авторской позиции, система управления бюджетом – это

система, обеспечивающая целенаправленное воздействие бюджетного аппарата на

бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функ-

ционирования бюджетного механизма, реализующего достижение целей бюджетной

политики.

Остановимся более подробно на компонентах системы управления бюджетом.

= БЮДЖЕТНАЯ  ПОЛИТИКА

Сначала мы рассмотрим экономическое содержание термина «бюджетная по-

литика» и предварительно приведем определение термина «политика» без привязки к

бюджету: «политика __________(от греч. politiko) – это управление государством или общест-

венная деятельность, направленная на защиту социальных или групповых интересов;

завоевание и укрепление государственной власти; задачи государства и средства,

пути их достижения»22.

Переформулируем это определение применительно к бюджету: бюджетная

политика – это деятельность по управлению бюджетом, направленная на дости-

жение государственных целей.

Здесь мы не конкретизируем цели государства, так как они в большой степени

зависят от политического строя государства. Цели тоталитарного государства совер-

шенно не совпадают с целями государства социального. Важно, что цели бюджетной

политики определяются целями государства.

Рассмотрим существующие альтернативные варианты определения термина

«бюджетная политика».

В соответствии с определением Н.П. Грациановой, «бюджетная политика – это

совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной

(представительной) и исполнительной  власти, связанных с определением  основных

направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их

использования в интересах граждан, общества и государства.»23.

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что бюджетная политика как организа-

ционно-финансовая категория «…представляет собой систему мер и действий орга-

нов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции разви-

22 Бункина М.К., Семенов  А.М., Семенов А.М. Макроэкономика, 2003.

23 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики

региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран

Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –

Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 48.

17

тия бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную

на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном

этапе экономического и социального эффекта»24.

Приведенные выше определения несомненно более полно отражают содержа-

ние бюджетной политики, но, с другой стороны, носят оттенок нормативной теории,

так как отражают некоторый вариант целей бюджетной политики25. Поэтому мы и

предложили более строгую формулировку, которую, как и все авторские определе-

ния, мы постарались изложить в традиции позитивной теории.

Интересную классификацию типов бюджетной политики приводят

Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин. В зависимости от приоритетов целевой направленно-

сти мер в области управления бюджетным процессом они выделяют следующие типы

бюджетной политики26:

− доходный (цель – максимально возможное увеличение любыми средствами

доходов бюджета);

− расходный (цель – «доставлять обществу максимум благ (услуг)»);

− контрольно-регулирующий (цель – «…поиск способов искусственного вме-

шательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов»);

− комбинированный (цель – «…создание необходимых и достаточных усло-

вий для развития рыночной экономики, …увеличение количества и качества предос-

тавляемых государством (муниципалитетами) услуг, …обеспечение органов власти

всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста

легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации

инвестиционной деятельности и повышения контрольно регулирующей эффективно-

сти бюджетного механизма»).

В зависимости от стратегической направленности Т.М. Ковалёва и

С.В. Барулин выделяют сдерживающую бюджетную политику (цель – предотвраще-

ние кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущение переинве-

24 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 91-92.

25 Это объясняется тем, что авторы в данном случае  были заинтересованы в практической  стороне вопроса –

формулировке наиболее приемлемых целей бюджетной политики для Российской Федерации.

26 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 94-97.

18

стирования отдельных отраслей экономики и т.д.) и стимулирующую бюджетную

политику27.

В соответствии с авторской позицией, цель бюджетной политики определяет

приоритеты государства в отношении:

− сбора доходов (вводимые налоги, процентные ставки и т.д.);

− предоставления обществу услуг (благ) и равномерности их распределения;

− стабилизации (обеспечения равномерного протекания экономического раз-

вития).

= БЮДЖЕТНЫЙ  АППАРАТ

Под бюджетным аппаратом мы понимаем совокупность всех организацион-

ных структур, осуществляющих управление бюджетом.

Бюджетный аппарат имеет следующую структуру:

− Правительство, территориальные руководящие органы исполнительной вла-

сти;

− Министерство финансов и территориальные финансовые органы;

− Парламент и территориальные органы законодательной власти (как пред-

ставители интересов населения);

− Федеральная налоговая служба и территориальные налоговые органы.

= БЮДЖЕТНЫЙ  МЕХАНИЗМ

Бюджетный аппарат осуществляет управление бюджетом посредством бюд-

жетного механизма, на котором мы остановимся подробнее. Приведем сначала

существующие определения бюджетного механизма.

Н.В. Гаретовский, например, считает, что бюджетный механизм создается го-

сударством «как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфиче-

ских методов мобилизации и использования бюджетных средств,… является реаль-

ным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюд-

жетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого этапа

развития страны»28.

В соответствии с формулировкой В.М. Родионовой, бюджетный механизм

«…является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную

нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

27 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,

С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 97.

28 Финансы социалистического общества: Учебное пособие / Под ред. Н.В. Гаретовского. М.: Финансы и

статистика, 1985. – С. 217.