Доходы бюджетов муниципальных образований и пути их повышения

     Основными источниками неналоговых поступлений  бюджетов местных органов власти в США являются: выручка коммунальных предприятий, платежи населения  за коммунальные услуги, взносы в фонд социального страхования служащих, проценты на капитал, сборы за выдачу разрешений на брак, за регистрацию сделок с недвижимостью и т.д.

     Поступления от хозяйственной деятельности органов  местного управления составляют по сравнению  с налогами, акциями и платежами  за коммунальные услуги весьма незначительную долю местного бюджета. Во многом это объясняется тем, что коммунальные предприятия, находящиеся в полной собственности местных органов власти, как правило, приносят лишь небольшую прибыль, едва покрывающую их издержки. Многие из этих предприятий функционируют в основном благодаря перераспределению средств, поступающих из других источников [41. С.92].

     Помимо  налоговых и неналоговых поступлений  собственная финансовая база муниципалитетов  в США пополняется и путем  займов, размещаемых среди местного населения. Для получения займов местные власти выпускают облигации, распространяемые на открытом рынке и обеспечиваемые либо всеми доходами от эксплуатации имущества, для приобретения которого выпускается заем, либо закладными на это имущество. Муниципальные облигации не облагаются федеральными налогами.

     Доходная  часть бюджетов низших эшелонов власти формируется из трех источников: налоговые  поступления; неналоговые поступления; субсидии федерального и штатских правительств. Федеральная помощь – это средства, получаемые от правительства в виде разного рода дотаций, субсидий, кредитов, которые условно можно разделить на целевые (программные) и свободные. Свободные средства, получаемые от федерального правительства, расходуются сообразно обстоятельствам – по усмотрению местных правительств, а целевые (программные) средства идут только на осуществление целевых федеральных социально-экономических программ.

     Целевая структура финансовой помощи штатов выглядит следующим образом: наиболее значительная доля средств выделяется местным властям на нужды образования и просвещения – свыше 62%; на строительство автодорог – свыше 5%; общая финансовая поддержка (внецелевого характера) – более 10%; на прочие цели – около 10% [28. С.93].

     Основная  часть финансовой помощи штатов направляется в школьные округа на поддержку образования. Графства являются главным получателем помощи на строительство дорог, содержание больниц и социальные нужды. Муниципалитеты получают преимущественно субсидии штатов общего характера.

     Что касается федеральных субсидий, выделяемых в качестве финансовой помощи штатам и муниципалитетам, то они предназначены не только для поддержки местных бюджетов, но и для реализации на местах конкретных программ общенационального значения, разработанных на федеральном уровне.

     Общая сумма финансовых средств, передаваемых в распоряжение местных властей  федеральным правительством, постоянно  возрастает. Это связано не только с тем, что собственной базы доходов  местных бюджетов оказывается недостаточно для реализации планов коммунального развития, но и с тем, что федеральное правительство посредством целевых субсидий стремится проводить скоординированную в масштабе страны социально-экономическую политику [41. С.94]. Финансовая поддержка, оказываемая администрациями штатов графствам, муниципалитетам и округам, является одним из важнейших источников их бюджетных поступлений.

     Таким образом, анализ механизма формирования доходной части местных бюджетов зарубежных стран, является хорошим  источником для заимствования передового международного опыта, выделения элементов, которые действительно способны повысить эффективность аналогичных механизмов в Российской Федерации, устранить имеющиеся недостатки и слабые стороны. В Российской Федерации можно использовать опыт США в части предоставления каждой административной единице (муниципальному образованию) выбирать свою структуру налогов с учетом разнообразия местных условий и уровня жизни населения, а также стремиться к тому, чтобы местные налоги служили основой доходной части местных бюджетов.

3.2. Пути увеличения налоговых доходов бюджетов муниципальных образований

     Бюджетная реформа, проводимая в Российской Федерации, направлена на возрастание роли местного самоуправления в обеспечении государственной  расходной политики. Однако расширение финансовых обязательств муниципалитетов не сопровождается одновременным укреплением их доходной базы.

     На  фоне происходящих реформ особую актуальность приобретают вопросы формирования доходной части местного бюджета  как экономической основы местного самоуправления. В связи с введением Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующим разграничением доходных источников между уровнями бюджетной системы основные вопросы финансисты связывают с поимущественными налогами: налогом на имущество физических лиц и земельным налогом.

     Анализ  доходов бюджета г. Набережные Челны показал, что поступления местных налогов нестабильны и имеют трудности в увеличении. Так, налог на имущество физических лиц не является серьезным источником пополнения бюджета, его доля составляет менее 1 % в общей сумме доходов бюджета. Увеличение доли этого налога возможно за счет роста размера ставок, а это увеличение нагрузки на семейные бюджеты населения города.

     Общая для поимущественных налогов  проблема – регистрация права  собственности юридических и  физических лиц на принадлежащее  им имущество, без которой невозможно достоверно оценить налоговую базу муниципальных образований и, следовательно, спрогнозировать налоговые поступления в местные бюджеты. До настоящего времени не принят федеральный закон, устанавливающий требования обязательной инвентаризации объектов недвижимости, и методики ее оценки. Действующим законодательством установлен добровольный порядок регистрации имущества. Учитывая, что такая регистрация требует временных и денежных затрат и впоследствии приведет к увеличению уплачиваемых налогов, ни физические, ни юридические лица не стремятся официально оформить право собственности на свое имущество.

     При этом ни у органов государственной  власти, ни у органов местного самоуправления нет никаких прав по принятию административных мер к лицам, уклоняющимся от регистрации. Поэтому, по мнению министра финансов Омской области Фроловой Н.К., необходимо «на федеральном уровне законодательно закрепить возможность для физических и юридических лиц в течение определенного срока зарегистрировать принадлежащее им имущество на льготных условиях и по упрощенной процедуре и предоставить субъектам Федерации либо муниципальным образованиям право применения мер административной ответственности в отношении лиц, не зарегистрировавших право собственности до истечения этого срока. В качестве льготных условий регистрации имущества можно рассматривать временное освобождение граждан и юридических лиц от уплаты сбора за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество»    [51. С.11-12].

     Закрепленные  за местными бюджетами в размере 100 % поступления земельного налога и налога на имущество физических лиц дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств.

     Невысокая собираемость указанных налогов  связана также с начислением  значительного числа льгот по налогообложению, укрупнением территориальных  налоговых органов, незавершенностью работ по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности.

     Закрепленные  за муниципалитетами налоговые доходы не связаны с производственной деятельностью  предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципального образования с целью увеличения собственной налоговой базы.

     На  протяжении ряда лет доля поступлений  от налога на имущество физических лиц остается незначительной. Поэтому  также необходимо решать проблему взимания поимущественных налогов с лиц, имеющих собственность на территории того или иного муниципального образования в России, но фактически проживающих за ее пределами. Наиболее остро эта проблема проявляется в национальных территориальных муниципальных образованиях. Налоговые органы не располагают информацией об адресе, по которому следует направлять налоговое уведомление указанным лицам. Поэтому в целях предотвращения потерь местных бюджетов необходимо законодательно установить комплекс мер, позволяющих обеспечить взимание налогов с лиц, владеющих имуществом на территории Российской Федерации и выезжающих за границу на постоянное место жительства [51. С.12].

     Также в отношении налога на имущество  физических лиц перспективным направлением является переход на использование в целях налогообложения рыночной оценки имущества вместо применяемой в настоящее время инвентаризационной оценки. Но такой переход на применение рыночной оценки невозможен в современных российских условиях, поскольку может обернуться серьезными социальными последствиями. Поэтому назрела необходимость создания условий для роста доходов граждан за счет расширения инвестиционной деятельности муниципального образования. Это не только приведет к росту поступлений по всем налогам с граждан, в том числе и в отношении налога на доходы физических лиц, но и обеспечит «мягкий переход» на новые условия налогообложения [31. С.35].

     К числу мероприятий по укреплению собственной финансовой базы органов  местного самоуправления можно отнести  переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организации», при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100 % в доходы местных бюджетов [29. С.30].

     Также предлагается дифференцировать налог  на недвижимость по следующим категориям: налог на застроенные участки, налог  на жилье, налог на строения производственного  назначения, налог на лесные угодья. Ставки этого налога должны определяться местными органами власти при формировании бюджета на будущий год. Их величина не должна превышать законодательно установленного максимума. Следует предоставить местным органам власти право дифференцировать ставки налогов в зависимости от характера использования недвижимости, социального статуса налогоплательщика, удобства расположения земель, что даст возможность органам местного самоуправления оказывать влияние на преобразование социальной и экономической ситуации на данной территории [29. С.30].

     Введение местного налога на недвижимость является весьма перспективным, хотя и не бесспорным, направлением укрепления собственной доходной базы муниципалитетов. Данный налог объединит не только действующие местные платежи, но и обеспечит поступление в местные бюджеты ныне регионального налога на имущество организаций, причем в полном объеме. Введение местного налога на недвижимость позволит существенно укрепить финансовые основы муниципалитетов за счет перераспределения средств через налоговый механизм. Это более эффективно и имеет большую стимулирующую составляющую, чем использование механизма финансовой помощи [31. С.35].

     Помимо  земельного налога и налога на имущество  физических лиц, зачисляемых в местные  бюджеты в полном объеме, в них  также подлежат зачислению, в соответствии с действующим законодательством поступления от единого налога на вмененный доход, налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога. Особенно важное значение для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц как наиболее стабильному, равномерно распределенному по территории налогу. Особые дискуссии разворачиваются вокруг вопроса об изменении порядка уплаты этого налога.

     Анализ  бюджета г. Набережные Челны показывает, что стопроцентное зачисление в бюджет города налога на доходы физических лиц в объеме 4 млрд. рублей равноценно всем доходным источникам, собственным и безвозмездным. Город заинтересован в дополнительном нормативе по налогу на доходы физических лиц. Плательщиками данного налога являются работающие жители города, это их доходы и они должны оставаться в городе на развитие экономики и социальной инфраструктуры.

     Действующее налоговое законодательство предусматривает  зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития своих территорий и предоставления населению социальных услуг.

     При этом социальные, имущественные налоговые  вычеты по налогу на доходы физических лиц производятся по месту проживания налогоплательщика, т.е. возврат сумм налога производится из того бюджета, в который он не поступал. Поэтому, по мнению заместителя руководителя администрации Одинцовского муниципального района Московской области Тишкиной Л.Е., «необходимо в Налоговом кодексе предусмотреть норму, устанавливающую порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан и для развития социальной инфраструктуры муниципального образования» [48. С.7].