Бюджетная политика Украины и ее основные проблемы

Для решения проблем, связанных с бюджетным процессом, надо ориентироваться на следующие критерии.

1. Как известно, Государственный бюджет Украины формируется по действующей в мировой практике методологии. Это означает, что за основу берется расчет годового объема валового внутреннего продукта. В зависимости от того, как он будет определяться на следующий год, зависит и размер бюджетного фонда Украины. Если ВВП будет заниженным, то это адекватно отобразится на доходной части бюджета. В этом случае состоится недофинансирование областей народного хозяйства, социально-культурных учреждений и других областей, предусмотренных бюджетом. Кроме того, не будет надлежащей денежной наличности, что приведет к задержке расчетов.

В случае, если размер ВВП будет завышенным, нас ожидают намного большие неприятности. Возрастет денежно-кредитная эмиссия, что приведет к росту денежной массы, а отсюда к инфляции и резкому росту цен; будут предусмотрены нереальные доходы, что, естественно, обусловит рост бюджетных затрат, фактически не обеспеченных соответствующими доходами. Поэтому основная проблема, которую необходимо решить, - максимально точно определить объем валового внутреннего продукта, то есть найти "золотую середину", учитывая все реалии нашей экономики - инфляцию, производство товаров и услуг, потребление, накопление.

2. Технология составления Государственного бюджета требует коренных изменений. Сегодня практикуется система, по которой прибыльная часть бюджета "подгоняется" к расходной, то есть сначала в соответствии с требованиями министерств и ведомств формируется расходная часть. После этого пересматриваются возможности прибыльной части и, если они малы, предлагается принять законы о новых налогах или изменить налоговые ставки. Таким образом, выполнение бюджета "привязывается" к будущим изменениям.

А потому при составлении Государственного бюджета необходимо прежде всего научно обосновано в границах действующего законодательства о налогах рассчитывать прибыльную часть. Это даст возможность государству реально оценить возможности бюджетной политики на будущий год. В основу построения прибыльной части бюджета должны быть заложены такие принципы, которые позволят государству иметь хотя бы минимально достаточные финансовые ресурсы для его деятельности и вместе с тем использовать налоги как инструмент регулирования финансового состояния плательщиков, стимулирования роста производства. К данным принципам принадлежат:

• установление таких налогов, которые бы обеспечивали регулярную мобилизацию финансовых ресурсов в распоряжении государства в размерах, достаточных для финансирования запланированных мероприятий;
• использование таких видов налогов, которые бы обеспечивали стабильность финансового состояния государства, полноту, стабильность и своевременность формирования его централизованного фонда;
• внедрение налогов, адекватных реальным условиям социально-экономического состояния государства;
• изъятие /полное или частичное/ из бюджета доходов, не связанных с финансово-хозяйственной деятельностью предприятий и организаций.

3. Вопрос усовершенствования отношений между звеньями бюджетной системы всегда актуален. Фактор бюджетного механизма, при котором Совет высшего уровня устанавливает нормативы отчислений для низов, приводит к параличу органов местного самоуправления. Поэтому необходимо распределить сферы Государственного бюджета и бюджетов местных органов. На государственном уровне целесообразно финансировать налоги, имеющие решающее значение для финансирования экономики Украины. На уровне местных органов власти следует оставить затраты, направленные на решение социальных вопросов и поддержку их экономического расчета в сфере коммунальной собственности.

Иначе говоря, необходимо по возможности четче распределить компетенцию между центральными органами власти и органами местного самоуправления и законодательно закрепить ее за ними. Законодательство уже заложило принципы самостоятельности в составление бюджетов всех уровней, но они еще не укреплены экономическим механизмом, а потому не работают.

В связи с этим для  создания четкой системы формирования бюджетов всех уровней, на наш взгляд, необходимо четко распределить доходы между всеми звеньями бюджетной системы, то есть иметь определенную законом доходную базу, а отношения между государственным и местным бюджетами строить с учетом условий социально-экономического развития регионов. Такой цели можно достичь, направляя 100% налога на доход предприятий и организаций всех форм собственности и некоторых других налогов (например, налог на имущество) в местные бюджеты).

Современная система  распределения бюджетных средств  между разными уровнями управления должна ориентироваться на решение  обоюдной задачи - достижение сбалансированности бюджетов и по "вертикали", и по "горизонтали". По "вертикали" надо устранить несоответствия между затратами местных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Такую несбалансированность целиком преодолеть без "внешней" коррекции нереально: абсолютно налоговый потенциал и объективные потребности данной территории практически не совпадают. Поэтому органы государственной власти, имея широкие возможности экономического регулирования и объем налоговых поступлений, могут и должны компенсировать дисбаланс местных бюджетов, направляя на доходы ту часть средств, которые аккумулируются на уровне Государственного бюджета. Однако и тогда, когда налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования общих затрат местных бюджетов, остается задача сбалансирования по "горизонтали". Дело в том, что в границах местных бюджетов могут быть неодинаковые бюджетные возможности административных единиц, охватывающих значительный регион /преимущественно восточные области Украины/. Иначе говоря, в его границах также есть свои богатые и бедные территории, в связи с чем и на этом уровне /"горизонтальном"/ необходима финансовая помощь "свыше" [7, c.17-18].

Сейчас в Украине  используются методы, которые обеспечивают сбалансирование низших бюджетов: субвенции /невозвратное целевое финансирование затрат низших бюджетов за счет высших/, дотации /невозвратное предоставление средств для возмещения дефицита низшего бюджета/; взаимозачеты /выделение средств низшим бюджетам на возмещение затрат, связанных с передачей им расходных функций в соответствии с решением центральных органов власти/; займы из высших бюджетов.

Наиболее серьезный недостаток действующего механизма бюджетного субсидирования в том, что применяются не взаимозависимые, а разнообразные, и вдобавок не регламентированные соответствующими нормами формы перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из названных четырех форм, их объединение, конкретные размеры финансовых ресурсов, которые перераспределяются, каждый раз определяются по-разному, индивидуально. В результате влияние этих методов приводит к администрированию и субъективизму при принятии конкретных решений.

Итак, необходимо выработать единые критерии организации всех видов финансовой помощи, максимально реализовать потенциал их целенаправленного влияния на экономику региона. Финансовую помощь регионам надо предоставлять, чтобы побуждать органы государственной власти на местах расширять собственную доходную базу, развивать инвестиционную активность, структурно перестраивать экономику регионов.

На нынешнем этапе  Украине необходима более предметная переориентация бюджетной политики для решения стратегических задач  экономического и социального развития. Об этом идет речь в обращении Президента к Верховной Раде в связи с наработкой проекта основных направлений бюджетной политики на 2004 год. [11]

В частности, в обращении  отмечается, что стабильный рост должен составлять не менее 6-7% в год. Также необходимо создание благоприятных условий для утверждения инвестиционной и инновационной модели развития отечественной экономики, усиление ее конкурентоспособности и социальной ориентированности.

Кроме того, по мнению Президента, необходимо идти путем понижения уровня государственного потребления, обеспечения первоочередного укрепления финансов субъектов хозяйствования, других юридических лиц и домашних хозяйств. В связи с этим, Президент уверен, что возникает необходимость неотложного применения балансового метода бюджетного планирования.

В частности, речь идет об осуществлении расчетов сведенного финансового баланса государства, которые характеризуют величину созданных во всех секторах экономики  и использованных финансовых ресурсов государства. Сведенный финансовый баланс должен разрабатываться не только в целом по Украине, но и на уровне областей, городов и районов.

Еще одной важной задачей, по мнению Президента, является переход  к перспективному планированию вопросов бюджетной политики Украины, которая основывается на программно-целевом подходе к бюджетному процессу. В основу такой политики должна быть положена среднесрочная бюджетная стратегия, разработанная Кабинетом Министров, которая на 3-4 года будет определять не только макробюджетные предложения, но и конкретные структурные реформы социальной, гуманитарной и экономической сферы, подкрепленные необходимыми бюджетными ресурсами. Приоритетными на 2004 год Президент считает реформу системы социальной защиты и охраны здоровья.

Безусловным должно быть полное и окончательное погашение в следующем году задолженности по социальным выплатам из госбюджета. К действенным механизмам выведения экономики из тени Президент Украины также относит усовершенствование налоговой системы.

В частности, бюджет на 2004 год должен формироваться на существенно обновленной налоговой базе. Недопустимым является как затягивание проведения налоговой реформы, так и принятие фрагментарных решений без общего комплексного анализа ее последствий.

Необходимо также принять во внимание, что недостатки налоговой системы проявляются не только в высоких ставках налогов, но и в неудовлетворительном их администрировании и несовершенном налоговом учете. Президент убежден, что при принятии Налогового кодекса эти вопросы необходимо решать в комплексе.

2.3. Бюджетная политика Украины  на 2004 год

Правительственный комитет  по вопросам экономического развития и европейской интеграции на заседании 21 мая 2003 года одобрил проект Основ бюджетной политики Украины на 2004 год. В основу проекта положен прогноз макропоказателей, подготовленный Министерством экономики и по вопросам европейской интеграции.

Минэкономики прогнозирует рост ВВП в 2004 году на 4,8% при инфляции 5,8-6,3% и среднегодовом курсе гривни к доллару 5,42-5,52 грн./$1.

На заседании комитета также был рассмотрен ряд проектов государственных нормативных актов, принципиально важных для бюджетной и финансовой сфер.

Правительственное видение  бюджетной политики базируется на практическом внедрении в 2004 году целостной налоговой реформы, сохранении макроэкономической стабильности и стимулировании достигнутого экономического роста.

Был также одобрен  законопроект об изменениях в Бюджетный  кодекс Украины, который учитывает 2-летнюю практику организации бюджетных процессов в соответствии с кодексом, усовершенствует и уточняет нормы бюджетного проектирования, в частности, законопроект "О легализации доходов физических лиц, с которых не уплачены налоги, сборы (обязательные платежи) в бюджеты и государственные целевые фонды" – то есть, законопроект о "налоговой амнистии".

"Логика процесса "амнистии" заключается в том, чтобы она  состоялась как завершающая фаза  налоговой реформы, во время  действия новых норм в налогообложении - то есть, с 1 января 2004 года.

Правительственный комитет  также одобрил изменения к закону "О налоге на добавленную стоимость", согласно которым уточняется и упорядочивается редакция статьи, регламентирующей выдачу векселей на НДС во время импорта товаров в Украину.

Правительственный законопроект также предусматривает отмену вексельной формы уплаты "импортного НДС" с 1 января 2004 года, что должно улучшить состояние бюджетных поступлений и одновременно выровнять конкурентные условия для импортеров.

Бюджет на 2004 год, как  отметил глава государства в  обращении к Верховной Раде [11], должен исполняться в условиях нового порядка администрирования и налогового учета, приближенного к международным стандартам, который бы не допускал роста соответствующей задолженности.

Важной задачей также является усовершенствование межбюджетных отношений и усиление взаимодействия между бюджетной политикой правительства и денежно-кредитной политикой НБУ, обеспечение дальнейшей надежной стабилизации национальной денежной единицы, стабильность ее валютных позиций и увеличение валютных резервов [12, c.10-11].

Приоритетной на 2004 год  является реформа системы социальной защиты и здравоохранения, полное и  окончательное погашение в 2004 году задолженности по социальным выплатам из государственного бюджета, а также начало пенсионной реформы.

Особый акцент сделан на необходимости усовершенствования налоговой системы. Бюджет на 2004 год  должен выполняться в условиях нового порядка администрирования и налогового учета, приближенного к международным стандартам, который бы не допускал роста соответствующей задолженности. Вопрос погашения просроченной задолженности по возмещению налога на добавленную стоимость должен быть окончательно решен в 2004 году.

Позитивные тенденции  относительно роста объемов местных бюджетов должны быть развиты в направлении углубления реформы на уровень села, поселка, города районного значения и усиление ответственности местных органов исполнительной власти и местного самоуправления за выполнение определенных государством полномочий, эффективное использование бюджетных средств. Следует усиливать взаимодействие между бюджетной политикой Правительства и денежно-кредитной политикой Национального банка Украины, обеспечивать и в дальнейшем надежную стабилизацию национальной денежной единицы, устойчивость ее валютных позиций, увеличение валютных резервов.