Административный надзор

Особенностью органов  административного надзора как  субъектов специальной деятельности является их ограниченное правотворчество. В сложившейся практике правового  регулирования в сферах административного  надзора его субъектам отводится  в основном роль подготавливающей инстанции. Особенно это заметно в деятельности субъектов надзора в системе  полиции. И, прежде всего потому, что  изолированно от органов отраслевого  управления они не представляют собой  системы в общепринятом смысле, а  являются частью отдельных звеньев  территориальных органов полиции. Субъекты надзора вместе взятые есть совокупность субъектов-правоприменителей.

Нужно отметить и то, что  в системе полиции поднадзорные объекты и их правовые режимы отличны  друг от друга. Регулирование групп  общественных отношений не только по сферам надзора, но и внутри них различно, носит определенно специфический  характер. И несмотря на то, что надзор в каждой из сфер в системе полиции  существенным образом отличен, как  различны и поднадзорные объекты, все же можно говорить и присущих данной деятельности общих формах правотворчества.

Для органов административного  надзора характерно лишь участие  в разработке нормативных актов, издаваемых либо органами законодательной, либо исполнительной власти. Вклад  органов надзора в правовое регулирование  соответствующих общественных отношений  достаточно заметен. Являясь главными субъектами правоприменительной деятельности в закрепленных за ними сферах общественных отношений, органы административного  надзора аккумулируют весь опыт их правового регулирования. Именно они  выступают наиболее компетентными  звеньями государственного аппарата по определенному кругу вопросов, в  частности, по проблемам правового  регулирования отдельных социальных процессов, происходящих в жизни  общества и государства.

Определение форм правотворчества  органов надзора тесно связано  с общетеоретической проблемой  процесса правотворчества, которой  уделяется большое внимание в  работах ученых-юристов, занимающихся данной проблемой. В этой связи имеет  смысл обратиться к точке зрения, высказанной в юридической литературе Ю.А. Тихомировым. Говоря о стадиях  законодательного процесса, он отмечает отличие его от процедур подготовки иных правовых актов. Из шести стадий процесса, указанных Ю.А. Тихомировым, практически каждая имеет место  в деятельности органов административного  надзора. Прогнозирование и планирование нормативных актов общегосударственного значения по установлению правовых режимов  поднадзорных объектов, определение  статуса органов надзора, ответственности  за конкретные правонарушения нельзя представить себе без участия  субъектов надзора. Именно они вносят предложения в инстанции по изменению  действующих или принятию новых  актов. Разработка концепции акта, подготовка его проекта исполняются непосредственно  органами надзора или с их активным участием. Органы административного  надзора через Министерства внутренних дел Российской Федерации являются активными участниками процессов  концептуальных разработок кодификации  административного законодательства наряду с иными правоохранительными  органами.

Следует отметить, что деятельность по совершенствованию соответствующих  правовых институтов является постоянной для органов административного  надзора. Именно они в системе  Министерства внутренних дел Российской Федерации являются стороной инициативной в основных стадиях правотворчества. Это служит достаточным основанием для вывода о наличии у органов  надзора форм деятельности, через  которые ими реализуется правотворческая  функция.

Особое место в деятельности органов административного надзора  занимает их участие в разработке общих правоустанавливающих актов  управления, ибо на практике они  являются не только инициаторами принятия актов, главными их разработчиками, но и обеспечивают их реализацию на практике. Все акты, издаваемые Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам административного надзора, разрабатываются органами надзора.

Разработка нормативных  актов отраслевого управления представляет собой особую форму правотворчества, в значительной мере отражающей специфику административного надзора в системе полиции. Эти особенности связаны с видовым разнообразием надзорных объектов, что дает возможность говорить о сферах надзора как об обособленных группах общественных отношений. Их правовое регулирование осуществляется по направлениям, отраженным в предложенной классификации форм деятельности субъектов надзора в системе полиции.

Издание нормативных актов  в порядке надзора следует  рассматривать как основную форму  непосредственного воздействия  на правовой режим поднадзорных объектов.

Издание индивидуальных актов  административного надзора обеспечивает реализацию особых групп полномочий субъектов надзора. С помощью индивидуальных актов в конечном итоге достигаются цели надзора и управления.

Однако здесь недопустимы  смешения понятий целей надзора  и принуждения. Первые связаны с  назначением данной деятельности в  государственном управлении и, как  правило, провозглашаются правом. Подобные мнения распространяются в юридической  литературе на управленческие решения. Представляется возможным видеть здесь  аналогию с надзором, ибо принимаемые  в его процессе решения есть управленческие и по существу и по форме. В пользу такого предположения указывает  то, что индивидуальные акты, как  форма правоприменительных отношений, призваны обслуживать другие отношения  и не являются самоцелью.

Их функциональные назначения в правотворчестве органов надзора  заключается в том, что данная форма деятельности указанных субъектов  является наиболее активно влияющей на управляемую систему общественных отношений в системе полиции  через конкретные сферы административного  надзора.

Проведение непосредственных организационных и организационно-политических мероприятий осуществляется не изолированно от правовых форм. Все формы надзорной  деятельности объединяются задачами и  целями надзора в государственном  управлении. Кроме того, в сферах административного надзора в  системе полиции проведение рассматриваемых  мероприятий завершается, как правило, изданием актов. Примером могут служить  акты по результатам инспектирования, различного рода обследования поднадзорных объектов и другие. И все же многие из мероприятий в сфере надзора  осуществляются без издания актов, а проводятся в жизнь в порядке  повседневной оперативно-управленческой деятельности органов надзора.

В рамках организационных  мероприятий практически реализуются  функции надзора в системе  полиции, связанные с осуществлением их координационных полномочий, так, например, в организации взаимодействия с общественными объединениями, проведении совместных с заинтересованными аппаратами отраслевого управления совещаний, семинаров и другие; обязанностей по оказанию методической помощи, обобщению и распространению передового опыта, подготовке специальной информации в соответствующие инстанции. Использование данной формы органами надзора способствует внедрению в практику новейших достижений науки и техники.

Осуществление же организационно-политических мероприятий, как представляется, главным  образом характеризует систему  административного надзора в  органах полиции не только как  правоохранительное звено государственного аппарата, обладающее набором карательных  полномочий, но, прежде всего, как систему  действенной пропаганды Российского  законодательства, идеологической работы среди населения.

На практике широко применяется  и такая форма, как изучение общественного  мнения населения. В результате ее реализации полиция разрабатывает и принимает  управленческие решения по совершенствованию  функционирования системы административного  надзора во всех его формах.

Таким образом, вместе с организационными мероприятиями, осуществляемыми в  процессе внутреннего управления системы  органов административного надзора, внешняя реализация рассмотренных  форм, а точнее соответствующих групп  полномочий, по существу и обеспечивает все направления административного  надзора в полиции.

Методы административного  надзора. Методы управления не есть главный  показатель содержания той или иной деятельности по управлению. Методы лишь дополняют общую характеристику этой деятельности. И в данной связи  видится, как не имеющая достаточных  оснований, попытка отождествления функции и метода управления категорий  близких, но не тождественных.

Их различие заключено  не только в том, что метод престает перед нами как средство-способ осуществления  функции, что свидетельствует о  его «вторичности». Для реализации практически любой функции по управлению необходим определенный набор методов. Причем методы повторяются  для различных функций, варьируется  лишь их иерархия: для одной функции  основными методами будут, например, морально-политические, для другой - административно-директивные и  тому подобнее. Однако при этом сохранится их суть. Очевидно, что важно видеть неизменность сущностного содержания методов. Они выступают как унифицированные  элементы механизма управления с  теми модификациями в каждом отдельном  случае, которые диктуются спецификой самой функции. Таковым представляется соотношение методов управления и его функции.

Административный надзор в сфере управления практически  реализуется его субъектами с  помощью определенного набора методов. Избирательный подход здесь необходим, и это диктуется особенностями  задач-функций каждой из подсистем управления. В целом для государственного управления характерно использование широкого спектра методов. Очевидно, что чем богаче набор методов, тем эффективнее управленческое воздействие на соответствующие объекты, их системы.

Система функций управления, обеспеченная соответствующими методами, объективно «способна» достигнуть желаемых результатов ее целей.

Важно отметить, что хотя в выборе методов и проявляет  себя субъективный фактор, хотя и имеется  возможность поиска рациональных для  каждого случая способов воздействия  на управленческий объект, все же одним  из основных факторов, определяющих эти  возможности субъекта смысл и  содержание задач органа. Однако какими бы методами ни пользовались субъекты административного надзора, они  так или иначе, черпают их из «арсеналов»  управленческих методов, что свидетельствует  об их идентичности, их единстве в главном.

Предваряя рассмотрение конкретных методов надзорной деятельности полиции в сфере охраны общественного  порядка, представляется важным отметить следующее.

Развитие функции административного  надзора в системе государственного управления вообще и управления в  сфере охраны общественного порядка  в частности, осуществляется путем  комплексного обеспечения этой деятельности. Проявляется оно в том, что  субъекты надзора выступают не только в качестве органов, наблюдающих  за состоянием объекта и применяющих  в необходимых случаях меры принудительного  характера, направленные на поддержание  соответствующего правового режима объекта, они выполняют и значительную организационную работа. Эта сторона  функционирования органов административного  надзора в системе полиции  отражает общую направленность правоохранительной деятельности в РФ, в характеристике которой значительное место занимает профилактическая работа. Черты этого  направления в полной мере присущи  деятельности полиции. Для нее, как  и для входящих в ее подсистему органов административного надзора, профилактика правонарушений, ее организационное  обеспечение являются одной из главных  задач в обеспечении установленного правопорядка в стране.

Выше изложенное позволяет  сосредоточить внимание в данном исследовании на тех методах надзора, которые исходят из основных методов  административного права, т.е. убеждение  и принуждение как основных методов (способов воздействия на внешнюю  среду), где и реализуется функция  административного надзора.

Убеждение состоит в воздействии  на сознание и волю людей с целью  добровольного соблюдения ими норм права, регулирующих общественные отношения  в сфере внутренних дел, правопорядка.

Принуждение проявляется  в том, что воздействие это  предполагает одностороннее юридически обязательное предписание, исполнение которого гарантируется, а при необходимости  и обеспечивается принудительной силой  государства.

Необходимо иметь в  виду, что на первом плане выступает  убеждение, а затем принуждение. На базе соотношения методов убеждения  и принуждения можно выделить иные специальные методы административного  надзора:

-морально-политические;

-организационные;

-административные;

-экономические.

Морально-политические методы по существу представляют собой наиболее широкий набор способов агитационно-массового  воздействия, объектами которого являются: все население страны, должностные  лица звена управления. Специальными же объектами идеологического, воспитательного  воздействия по отдельным направлениям надзорной деятельности выступают  реальные и потенциальные участники  конкретных общественных отношений.

Весьма важно отметить, что в деятельности субъектов  надзора, функционирующих в системе  полиции, правовая пропаганда занимает особое место. Видимо ее следует оценивать  как одну из главных форм профилактики правонарушений, ибо в какой бы форме не проводились мероприятия  предупредительного характера, они  всегда своим содержанием имеют  агтитационно-пропагандистскую направленность. Здесь, как нигде более, проявляют  себя методы убеждения, направленные на воспитание у людей уважения к  праву вообще и к нормам, регулирующим конкретные общественные отношения, в  частности.

Методы деятельности субъектов  надзора, проявляющие в организационном  воздействии на охраняемые общественные отношения, составляют особую группу. Это воздействие по своему характеру  не является всегда властным в отношении  адресата. В значительной степени  оно реализуется в рекомендациях  органов надзора, в процессе методической помощи при налаживании каких-либо работ органами отраслевого управления.

Практически организационные  методы применяются в деятельности всех органов административного  надзора, входящих в систему полиции.