Несостоятельность (банкротство) предпринимателей

В отношении граждан  вопрос о банкротстве не возникал вовсе, так как они, за редким исключением (например, кое-где сохранились отдельные единоличные крестьянские хозяйства), не имели права заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью. Неплатежи по налогам взыскивались в порядке гражданского судопроизводства путем обращения взыскания на принадлежащее должнику имущество. В последние годы советской власти такие дела практически до судов не доходили.

5. С началом проведения реформ по формированию рыночной экономики проблема создания нормативно-правовой основы несостоятельности хозяйствующих субъектов стала неотложной практической задачей. Уже в самом первом российском экономико-реформаторском Законе "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (принят Верховным Советом РСФСР 25 декабря 1990 г. и вступил в силу с 1 января 1991 г. еще до его официального опубликования1) имелась ст. 24, п. 3 которой гласил: предприятие, не выполняющее свои обязательства по расчетам, может быть в судебном порядке объявлено неплатежеспособным (банкротом) в соответствии с законодательством РСФСР. Однако Закон не применялся: соответствующий судебный порядок еще не был установлен, как и не было норм права, которые определяли бы конкретные юридические признаки неплатежеспособности (банкротства).

Лишь спустя полтора  года был опубликован обстоятельный, богатый по содержанию нормативно-правовой акт, специально посвященный рассматриваемой нами проблеме, — Указ Президента РФ "О мерах по поддержанию и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур" от 14 июня 1992 г. № 623 2. Указ появился в чрезвычайно сложной ситуации: начался фактический распад СССР, резко ослаблялись, а то и прекращались вообще годами складывавшиеся связи между государственными социалистическими предприятиями, теряла "власть" существовавшая многие десятилетия вертикаль управления экономикой в лице министерств и ведомств, началась приватизация государственных и муниципальных предприятий. Быстро нарастали симптомы экономического кризиса с неизбежным разорением многих хозяйствующих субъектов. Необходимо было срочно оживить работу государственных управленческих структур, приспособить ее к новым экономическим реалиям, предупредить или хотя бы ослабить негативные последствия несостоятельности (банкротства) государственных предприятий. Указ и был издан в целях поддержки государственных предприятий, оказавшихся несостоятельными (банкротами), а также обеспечения эффективного использования государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями, защиты прав и интересов государства, кредиторов и трудовых коллективов несостоятельных предприятий.

Согласно Указу основаниями  для признания государственного предприятия банкротом являются: невыполнение им в течение трех месяцев своих обязательств перед бюджетом (кроме предприятий, получивших в установленном порядке инвестиционный налоговый кредит) и необеспечение выполнения требований юридических и физических лиц, имеющих к нему имущественные претензии, в течение трех месяцев со дня наступления срока их исполнения, а также наличие долговых обязательств на сумму, превышающую двукратную сумму стоимости имущества предприятия. В отношении государственных предприятий-банкротов должны были применяться специальные процедуры ликвидации, включающие реорганизацию и иные меры, направленные на оздоровление экономического и финансового состояния предприятий, эффективное использование закрепленной за ними государственной собственности.

Однако Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. постигла судьба упомянутого  выше п. 3 ст. 24 Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности": практически он нигде не применялся и тихо ушел в историю правового регулирования российских экономических реформ. Слабым местом Указа было то, что распространял он свое действие только на государственные предприятия. Между тем уже в обилии имелись частные предприятия и иные негосударственные хозяйствующие субъекты, которые нередко после очень непродолжительного времени своего хозяйствования оказывались несостоятельными. Но к ним ни банкротства, ни каких-либо других специальных процедур данный Указ или иной законодательный акт не предусматривал. Несостоятельные-хозяйствующие субъекты никакой специальной ответственности перед своими кредиторами не несли. И вполне обоснованно Указ Президента РФ был воспринят как без нужды репрессивный в отношении государственного сектора экономики.

Не находил поддержки  у общественного мнения и излишне упрощенный и ускоренный порядок рассмотрения дел о признании государственного предприятия банкротом. Названным Указом Президента РФ устанавливалось, что решение о признании банкротом принимается:

в отношении государственных  предприятий, являющихся федеральной собственностью, — Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом;

в отношении государственных  предприятий, являющихся собственностью республик в составе Российской Федерации, — органами исполнительной власти республик в составе России в порядке, установленном соответствующей республикой в составе Российской Федерации;

в отношении предприятий, являющихся собственностью краев, областей, автономных областей, автономных округов или городов Москва: и Санкт-Петербург — соответствующими комитетами по управлению имуществом.

Срок принятия решения  ограничивался одним месяцем  с момента поступления в Государственный  комитет по управлению государственным  имуществом или иной компетентный орган  представления министерств и ведомств Российской Федерации и ее субъектов, налоговой инспекции, банков и иных кредиторов о невозможности возврата долга или заявления об этом самого государственного хозяйствующего субъекта-должника. В месячный срок входила и вся работа по проверке поступивших документов.

Не развернулась работа по реализации Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. еще и потому, что  вскоре был принят специальный Закон "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" от 23 ноября 1992 г.1 Надобность в Указе отпала. Но сам факт его принятия и формального действия не прошел бесследно. При подготовке проекта Закона "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" была учтена критика в адрес Указа Президента РФ, а в окончательный текст Закона не вошли его сомнительные или нецелесообразные нормы. Вместе с тем Закон воспринял все позитивные положения Указа.

Закон, по сравнению с  Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г., принципиально  иначе решил главный вопрос: несостоятельность (банкротство) предприятия стала считаться имеющей место после признания факта несостоятельности арбитражным судом или после официального объявления о ней должником при его добровольной ликвидации.

Реализация Закона "О  несостоятельности (банкротстве) предприятий" началась далеко не сразу после вступления его в силу. К применению Закона оказались не готовы все, кто должен был его исполнять. Потребовалась значительная подготовительная работа по созданию необходимых организационных и правовых предпосылок. Важные вопросы правового регулирования института несостоятельности (банкротства) решались в нормативных актах Президента РФ и Правительства РФ, принятых в соответствии с Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий".

Постановление Верховного Совета РФ от 19 ноября 1992 г. "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" поручало Правительству РФ в кратчайшие сроки разработать нормативные акты, позволяющие привлекать аудиторские фирмы для проверки и при необходимости для составления баланса предприятий-должников, проводить регулярную индексацию основных фондов указанных предприятий, и некоторые другие.

Закон существенно расширил компетенцию арбитражных судов. 27 ноября 1992 г. Верховный Совет РФ принял специальное постановление "О мерах по укреплению системы арбитражных судов Российской Федерации". В 1993 г. численность судей увеличилась на 564 человека, в том числе Высшего Арбитражного Суда РФ — на 20 человек. Началось проведение интенсивного обучения судей процедурам рассмотрения совершенно новых для них категорий дел.

Государству надо было срочно определиться по отношению к своим  собственным предприятиям. Начавшиеся обвальный спад производства на них  и рост всех видов неплатежей могли  повлечь массовое единовременное банкротство крайне необходимых для нужд страны, включая обеспечение ее обороноспособности, государственных предприятий, их распродажу "с молотка" и, как следствие, развал народного хозяйства. Постановлением Правительства РФ от 20 сентября 1993 г. № 926 создается Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом.

В утвержденном Правительством РФ Положении о Федеральном управлении говорилось, что оно осуществляет свои функции в целях создания организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации актов о несостоятельности (банкротстве) в отношении государственных предприятий. Основные задачи Федерального управления были определены так: проведение государственной политики, направленной на предотвращение несостоятельности (банкротства) предприятий; представление интересов государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятий и принятием решений о проведении санации государственных предприятий; организация работы по созданию нормативной и методической баз в целях реализации процессов, вытекающих из применения Закона Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий"; оказание помощи предприятиям, имеющим признаки несостоятельности (банкротства); организация работы по привлечению отечественных и зарубежных инвесторов для участия в финансировании реорганизационных процедур. Федеральному управлению представлялась возможность осуществлять свои функции и реализовывать предоставленные ему полномочия непосредственно или через свои территориальные агентства.

Территориальные агентства  создавались Государственным комитетом  Российской Федерации по управлению государственным имуществом по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Территориальные агентства могут осуществлять свою деятельность в отношении предприятий государственной (субъектов Российской Федерации) и муниципальной собственности при условии делегирования- им прав соответствующими органами исполнительной власти1.

Через два месяца, 22 декабря 1993 г., Президент РФ подписал Указ "О  мерах по реализации законодательных  актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий" № 2264, которым уточнил статус Федерального управления2. Ему поручалось представлять от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации. К нормативно-правовой основе несостоятельности (банкротства) относятся также акты общего значения Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом, ранее входившего в его структуру Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве), других федеральных органов исполнительной власти.

В ходе последних реформ российского государственного аппарата Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) было реорганизовано. Оно выведено из структуры Государственного антимонопольного комитета РФ и возведено в ранг самостоятельного федерального органа исполнительной власти. Первоначально его название было Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению3. Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и финансовом оздоровлении организаций. Она стала правопреемником Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской федерации по управлению государственным имуществом по осуществлению указанных функций, а также в отношении имущественных, обязательных прав и обязанностей этого Управления. Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению имела создаваемые ею территориальные органы и представительства- Правительство РФ постановило считать территориальные органы Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) территориальными органами Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению. Эта Служба Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" преобразована в Федеральную службу по финансовому оздоровлению и банкротству".

6. Практика применения  Закона о несостоятельности (банкротстве) выявила и его слабые стороны. Закон устаревал морально, переставал в полной мере отвечать складывавшимся новым экономическим отношениям. Объяснялось это, прежде всего, тем, что принят он был в 1992 г., задолго до разработки новой Конституции РФ и нового ГК РФ. Весь понятийный аппарат в нем был "подогнан" под понятийный аппарат действовавшего тогда законодательства, составлявшего правовую основу экономических реформ, в первую очередь законов "О собственности в Российской Федерации" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В последнем "предприятие" использовалось как родовое понятие, объединяющее все организационно-правовые формы предпринимательства: государственные, муниципальные и частные предприятия, полные товарищества (статуса юридических лиц они не имели), товарищества с ограниченной ответственностью и другие. Соответственно и в Законе "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" сделана запись: предприятие — занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое лицо или не образующие юридического лица предприниматели, или гражданин-предприниматель.