Способы обеспечения законности в сфере государственного управления

Право Президента Российской Федерации  председательствовать на заседаниях Правительства  Российской Федерации не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, ФСО и т.д.) подчинены ему непосредственно. Это общепринятая мировая практика всех демократических и тем более недемократических государств.

Например, в 1997 году из 67 федеральных органов исполнительной власти (в начале 90-х годов XX столетия их количество было более 100) непосредственно Президенту Российской Федерации подчинялось 15 (приложение N 2 к Указу Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 710 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"). В 2003 году деятельность 18 федеральных органов исполнительной власти (из 59) в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами осуществлял непосредственно Президент России (Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.12.2000 N 1953). В частности, к ним были отнесены: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФПС России, ФСНП России (до 1 июля 2003 г.), ФАПСИ России и некоторые другие.

В связи с произошедшими  в марте 2004 г. очередными изменениями  в системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти Президент  Российской Федерации стал осуществлять непосредственное руководство 20-ю федеральными министерствами и ведомствами (из 76) (Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта) из них: 5 министерств (МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России); 12 федеральных служб ФМС России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, ФСИН России, Росрегистрация, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России; 3 федеральных агентства Специального строительства, ГУСП, Управление делами Президента Российской Федерации.

После официального вступления в должность на второй срок (май 2004 г.) Президента Российской Федерации в структуру федеральных органов исполнительной власти были внесены очередные изменения (Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 22 мая). Он стал осуществлять непосредственное руководство 19-ю министерствами и ведомствами из 81 существующих, из них: 5 - федеральные министерства; 12 - федеральные службы; 2 - федеральные агентства. Часть из них, имеющих собственные вооруженные формирования и наделенные властными полномочиями по применению силовых методов воздействия, получили неофициальное название "силовые структуры".

В соответствии с содержанием Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью следующих 20-и федеральных органов исполнительной власти: 5-и федеральных министерств МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России; 11-и федеральных служб ФМС России, Федеральная служба по военно-техническому содружеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, СВР России, ФСБ России, ФСО России, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и 4-х федеральных агентств Федеральное агентство по делам СНГ, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

Таким образом, основным предназначением находящихся под  непосредственным руководством Президента Российской Федерации федеральных министерств и ведомств являются вопросы обеспечения государственной (национальной) безопасности. Такое положение соответствует п. 1 ст. 87 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации "является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации".

Ключевым полномочием  во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с правительством страны является его право принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не устанавливает причин, по которым Президент Российской Федерации может принять такое решение. Оно может быть принято в силу неэффективности социально-экономической политики Правительства РФ или по иным причинам. Конституция Российской Федерации не устанавливает временных и других ограничений для использования этого полномочия Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в 90-х годах XX столетия активно использовал это свое конституционное полномочие.

Президент Российской Федерации  в целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Для решения возложенных на них задач они наделяются правом запрашивать необходимые материалы от органов государственной власти всех уровней (федеральных и региональных), органов местного самоуправления и от организаций. При необходимости они могут создавать рабочие группы по определенным направлениям с привлечением специалистов и ученых.

В современной России постепенно складывается институт президентства  со своими чертами и особенностями. Это позволило на законодательном уровне определить создание центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий. Они создаются без ограничения сроков деятельности. Целью их создания является изучение и публичное представление исторического наследия президентов Российской Федерации как неотъемлемой части истории развития России, ее демократических институтов и построения правового государства. Центры создаются Администрацией Президента Российской Федерации по согласованию с Президентом Российской Федерации, прекратившим свои полномочия. Финансирование их деятельности осуществляется из средств федерального бюджета.⁵

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Административный надзор

 

Принято считать, что  в России в соответствии с действующим законодательством применяются следующие виды надзора: судебный, прокурорский и административный. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех вышеперечисленных надзоров.

Административный надзор среди других является наиболее объемным и разнообразным. При соблюдении определенных федеральными законами условий  он допускает возможность вторжения  в права физических и юридических  лиц.

Тенденция расширения объема административно-надзорной деятельности имеет объективный характер и определяется повышением роли технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности граждан, общества, государства.

В административном праве  под административным надзором понимается особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Содержание надзорной  функции предполагает возможность  осуществления: систематических проверок; мониторинг; лицензионную, регистрационную, уведомительную, регламентарную функцию; оценки соответствия управленческих действий законодательству.

Применительно к деятельности милиции и других правоохранительных органов термин "надзор" предполагает вмешательство не только в конфликтные ситуации, связанные с правонарушениями, в целях их пресечения (в т.ч. и с применением силы), но и в ситуациях, требующих принятия оперативных решений, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, а также форм собственности.⁶

Профессор Ф.С. Разаренов  в шестидесятых годах XX столетия одним  из первых отечественных правоведов обратился к проблеме административного  надзора, осуществляемого милицией. На протяжении ряда лет он исследовал эту проблему в зависимости от круга лиц и объектов, на которые распространяется административный надзор. Им были выделены следующие разновидности административного надзора:

1) осуществляемый в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в организационном или ином подчинении субъектам надзора, за строгим соблюдением общеобязательных правил, например региональных нормативных правовых актов по вопросам охраны общественного порядка;

2) осуществляемый в отношении определенного круга субъектов или определенного круга вопросов, например за соблюдением иностранными гражданами правил пребывания в стране, за соблюдением правил приобретения, использования и хранения оружия, взрывчатых и некоторых других веществ гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями;

3) осуществляемый за строго определенным кругом лиц: за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; за лицами, условно осужденными к лишению свободы, условно освобожденными из исправительных учреждений, и некоторыми другими. Остановимся на этом круге субъектов административного надзора более подробно.

В середине 60-х годов XX столетия в СССР действовало Положение  об административном надзоре органов  внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Формально  его не отменяли, но на практике он уже не применяется, так как изменилась не только страна (распад СССР и возникновение на его территории 15-и новых государств), но и законодательство. Во вновь принятых КоАП РФ и УК РФ не содержится наступление юридической ответственности за нарушение положений рассматриваемого документа. Однако высокий уровень общей рецидивной преступности (около 25%) в стране и особенно высокой рецидивности (от 40% до 60%) за совершение таких преступлений, как грабежи, разбой, кражи, бандитизм, повлек за собой необходимость обращения к предыдущему опыту профилактики правонарушений с применением методов административного воздействия. Поэтому в апреле 2009 года был принят проект Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Одновременно предложены поправки в текст КоАП РФ и УК РФ, предусматривающие не только меры юридического воздействия на нарушителей этого режима, но и возможность досрочного прекращения действия установленного административного надзора. Решение этого вопроса предполагается возложить на мирового судью.

С точки зрения профессора С.И. Котюргина, административный надзор делится на общий и специальный.

Общий административный надзор - это наблюдение органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за точным исполнением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.

Применительно к милиции  под общим административным надзором понималось систематическое наблюдение органов, подразделений и сотрудников милиции за точным соблюдением гражданами и должностными лицами законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок, в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления, а также обеспечения привлечения к ответственности виновных или принятия к ним мер общественного воздействия.

Основными направлениями  общего административного надзора  милиции является соблюдение правил: общественного порядка; охраны собственности; торговли; дорожного движения и пользования транспортом; общественной безопасности и охраны здоровья населения; паспортной системы и т.д. Это способствовало совершенствованию изучения надзорной деятельности, повышению качественного уровня ее правового регулирования и практической организации.

Специальный надзор милиции (органов внутренних дел), по мнению С.И. Котюргина, распространяется на две категории объектов:

- на граждан, представляющих  для органов внутренних дел  определенный интерес ввиду своей  противоправной деятельности (ставятся на учет, находятся под контролем, с ними проводится воспитательная работа и т.д.);

- на объекты разрешительной  системы (огнестрельное оружие, стрелковые  тиры, оружейно-ремонтные и пиротехнические  мастерские, склады с взрывчатыми  материалами, радиоактивными веществами и пр.). Надзор за данными объектами необходимо осуществлять ввиду их значительной общественной опасности.

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, разделяя высказанную точку зрения на содержание административного надзора, обосновывают следующие три разновидности административного надзора, фактически интерпретируя позицию профессора Ф.С. Разаренова:

1. Осуществляемый в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил поведения (деятельности) в общественных местах.

2. Распространяемый на определенный круг граждан, должностных и юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования.