Способы обеспечения законности в сфере государственного управления

3. Персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Новый подход к разграничению  видов административного надзора  был изложен в работах ученых Д.Н. Бахраха, А.В. Демина и С.Д. Хазанова. Они выделяют три разновидности административного надзора:

1. За неопределенным числом субъектов, а точнее за всеми теми, кто обязан соблюдать общие и специальные санитарные, таможенные и иные правила.

2. За лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

3. За лицами, совершившими преступления (правоохранительный административный надзор).

Существует большое  число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные  службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые  носят названия регистров, служб, управлений, департаментов. В их числе: государственная  ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции и т.д.⁷

Главными задачами административного  надзора является обеспечение: безопасности граждан, общества, государства; надлежащего качества продукции и услуг.

Особенностями административного надзора, позволяющими отграничить его от иных вариантов контрольной деятельности, являются следующие:

- осуществляется во  внесудебном порядке;

- в ходе административного  надзора осуществляется проверка  исполнения общеобязательных правил  специального характера, устанавливаемых  законами и подзаконными нормативными актами;

- предметом административного  надзора является оценка деятельности  поднадзорных объектов с точки  зрения ее соответствия специальным  общеобязательным правилам без  вмешательства в административно-хозяйственную  деятельность поднадзорных объектов;

- административный надзор  распространяется не только на  граждан, но и на негосударственные  организации;

- субъекты административного  надзора применяют к поднадзорным  объектам широкий арсенал средств  административного принуждения  (административное предупреждение, административное пресечение, административное наказание);

- для реализации задач  административного надзора создаются  специализированные органы или  наделяются дополнительными полномочиями  постоянно действующие органы  власти.⁸

Общий надзор прокуратуры.

Надзор за исполнением  законов как часть общего надзора, возложенного на прокуратуру Законом "О Прокуратуре РФ", составляет одно из приоритетных направлений прокурорского надзора и является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности, сохранения государственности. Законность как неотъемлемый признак правового государства лишь тогда сможет выполнять свою организационную функцию, когда все правовые предписания будут претворяться в жизнь всеми субъектами правоприменения.

Каждое государство, независимо от его формации, создает систему  гарантий, обеспечивающих исполнение законов и соблюдение Конституции на своей территории. Немаловажное место в этой системе гарантий занимает прокуратура. Несмотря на то что согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура включена в раздел судебной власти (гл. 7), она является самостоятельным централизованным органом. Прокуратура не входит в судебную систему. Деятельность прокуратуры, связанная с судом, является лишь частью ее функций, которые значительно шире и многообразнее, чем участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

 Прокурорский надзор  как самостоятельный институт  государственной деятельности имеет  несколько направлений, что вызвано  существенными различиями в задачах,  предмете и пределах надзора  его отраслей. Одним из них,  причем наиболее существенным, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов регламентируется ч. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Методы осуществления  деятельности по надзору за соблюдением  и исполнением законов прокуратурой различны. За период существования  прокуратуры в России сложился определенный перечень превентивных мер реагирования на нарушение закона. Протест является основным актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательными (представительными) и исполнительными органами управления, допущенные при издании правовых актов. В нем содержится предложение привести их в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ. В соответствии с указанной нормой закона принесение протеста на правовой акт, противоречащий закону и нарушающий права и свободы человека и гражданина, следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Эта обязанность коррелирует с правозащитными функциями прокурора. Протест должен приноситься во всех случаях выявления незаконных актов.

Исключение может быть сделано лишь для ситуаций, при  которых отмена незаконного акта не может повлечь юридических  последствий. Таковыми являются случаи, когда незаконный акт утратил  силу по указанному в самом акте времени (периоду) и не может повлечь в дальнейшем ущемления прав граждан либо организаций или отменен самим органом, издавшим его.

Следует отметить, что  принесение прокурорами протестов  ограничивается их должностной компетенцией. Так, прокуроры районов, городов  вправе приносить протесты на акты органов местного самоуправления, органов контроля и исполнительных органов районного и городского звена в указанные органы либо в вышестоящий орган; прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Определение органа или должностного лица, к которому приносится протест, производится прокурором, исходя из конкретных обстоятельств. Статьей 23 Закона "О прокуратуре РФ" допускается принесение протеста как в орган (должностному лицу), издавший правовой акт, противоречащий закону, так и в вышестоящий орган (должностному лицу). Данная норма Закона не конкретизирует, выявление нарушений в пределах чьей компетенции влечет принесение протеста прокурором. Однако, исходя из ограничения компетенций прокурорского надзора конкретным районом, предполагается, что Закон предусматривает выявление прокурором нарушений в пределах своих полномочий. В случае выявления нарушений в правовых актах более высокого звена действия прокурора не регламентируются Законом "О прокуратуре РФ". Исключение составляют случаи несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции РФ и законам РФ (ст. ст. 23, 24), по которым Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Кроме протеста, распространенной мерой реагирования является также  и представление. Представление  об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Если ст. 23 Закона содержит указание о возможности принесения протеста в вышестоящий орган или должностному лицу, то на возможность внесения прокурором представления в вышестоящий орган Закон не указывает.

Вышестоящий прокурор имеет  право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров, что вытекает из диспозиции ч. 1 ст. 129 Конституции РФ и содержания Закона "О прокуратуре РФ". Многие авторы в научной литературе, посвященной прокурорскому надзору, указывают, что опротестование правовых актов производится прокурорами в строгом соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах прав нижестоящего прокурора, но нижестоящий прокурор не может пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. А в тех случаях, когда перед прокурором встает проблема, связанная с выявлением нарушения закона в сфере компетенции вышестоящего прокурора, эта коллизия может быть разрешена путем обращения к прокурору высшего звена с представлением. Поскольку такого запрета закон не содержит, представляется, что эти суждения являются слишком категоричными и правильными не во всех случаях. Указанный выше путь разрешения правового конфликта может оказаться достаточно длительным.

Установленная процедура принятия мер реагирования приводит к значительно большей затрате времени, чем прямое принесение протеста или внесение представления прокурором в орган либо должностному лицу более высокого ранга, издавшему правовой акт, противоречащий закону. Весь этот период времени права и законные интересы граждан оставались нарушенными. Можно, конечно, возразить тем, что решение вопроса на 15 - 20 дней раньше или позже не имеет существенного значения. Между тем для граждан, не имеющих дохода, равного прожиточному минимуму, каждый день расценивается как месяц. Зачастую перечисленный поток мер реагирования - лишь только часть предпринятых прокуратурой действий. Нередко за этим следует обращение в суд, и устранение нарушений затягивается на месяцы. Кроме того, в период прохождения информации между звеньями прокуратуры о выявленном нарушении может быть утрачена актуальность данного вопроса, в связи с чем устранение нарушения будет носить лишь формальный характер. Как нельзя не заметить, это не отвечает требованиям настоящего времени об оперативном приведении правовых актов в соответствие с федеральными законами в целях образования единого правового пространства. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 10.01.2001 г.: "Сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры". Указанное направление нашло воплощение в Приказе Генерального прокурора от 24.12.2001 г. "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах и учреждениях прокуратуры РФ". С учетом этих требований нельзя признать соответствующей успешному выполнению правозащитных функций длительность срока устранения выявленных нарушений прав и законных интересов граждан и организаций.

Возможность принесения протеста или внесения представления в пределах компетенции вышестоящего прокурора законом не предусмотрена. Однако закон не содержит и запрета. Выбор меры реагирования зависит от актуальности установленных в содержании акта противоречий, масштабов распространенности нарушений, данных, характеризующих состояние законности в регионе, органе, издавшем незаконный правовой акт, и возможности их устранения. Целесообразным такое обращение является тогда, когда есть основания полагать, что аналогичные нарушения имеют место в практике других органов данной системы. Расширение компетенции прокурора в указанных аспектах мер реагирования позволит сократить срок устранения нарушений правового акта.

Таким образом, представляется целесообразным внести дополнения в Закон "О прокуратуре РФ", предоставив возможность прокурорам районного (городского), областного уровня вносить представления и протесты на незаконные правовые акты органов более высокого уровня, с указанием о сообщении результатов рассмотрения непосредственно прокурору того уровня, что и орган, издавший правовой акт. При этом одновременно должна направляться копия представления вышестоящему прокурору для контроля за исполнением протеста или представления в дальнейшем. Полагаем, что предложенные дополнения не нарушат компетенцию и субординацию прокуроров.

Все перечисленные меры реагирования в существующей классификации  не носят императивного характера. Вытекает такой вывод из следующего. Закон "О прокуратуре РФ" в ст. 6 предусматривает обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30, 33, в установленный законом срок. Между тем ни этот Закон, ни иной другой не содержат санкций за невыполнение этих требований. Исключением является постановление, поскольку оно уже содержит решение конкретного вопроса. Требования прокурора могут быть выполнены органами, издавшими противоречащий закону правовой акт, но могут быть и игнорированы. В таком случае ценность предпринятых мер снижается. Можно сказать, что решение вопроса отдается на откуп добросовестности или компетентности тех, кто издал оспариваемый правовой акт. В связи с этим представляется необходимым законодательно установить административную ответственность органов власти и должностных лиц за неисполнение требований прокурора, предусмотренных в законе, в установленный законом срок.

Кроме этого, хотелось бы отметить следующее. В предложенной различными авторами классификации мер реагирования значатся: протест, представление, постановление и предостережение. Обращение прокурора в суд в целях устранения противоречия правового акта закону, на наш взгляд, следует расценивать также одной из мер реагирования прокурорского надзора. Обращение в суд с оспариванием противоречащего закону правового акта предусмотрено Гражданско - процессуальным кодексом и не значится в указанной классификации. Между тем обращение в суд, так же как и перечисленные меры реагирования, является предложением устранить правонарушения к тому или иному органу либо должностному лицу, только в иной форме (с помощью суда). Обращение в суд может иметь место как продолжение иных мер прокурорского реагирования, когда на представительный или исполнительный орган власти (управления) не возымели действия предложения прокурора об устранении нарушений. Но может быть и единственной мерой реагирования. Выбор именно этой меры прокурором может быть обусловлен ситуациями повышенной общественной значимости для отмены незаконного акта или сомнениями в способности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, а также в случаях, требующих профессионального юридического анализа права, обусловивших противоречие и несоответствие акта закону.

Следует остановиться и на такой проблеме, как возможность обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования норм права прокурором и судом.

Правом обращения в  орган конституционного правосудия с запросом о конституционности  нормативно - правового акта обладают суды любой инстанции, что регламентировано ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Позиция Конституционного Суда РФ такова, что из Конституции РФ непосредственно не вытекает право судов вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять в отношении нормативных правовых актов абстрактный нормоконтроль. Однако это возможно только в случае, если суд придет к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Между тем указанная позиция содержит внутренние противоречия. В том случае, когда суд убежден в соответствии нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, при рассмотрении конкретного дела у него нет оснований обращаться с запросом о проверке закона, подлежащего применению в данном деле. Если в конкретном деле у суда есть сомнения в конституционности нормативного правового акта, то неправомерным будет его применение. Но если суд реализует свое право запроса в Конституционный Суд РФ по проверке конституционности закона, подлежащего применению в период рассмотрения конкретного гражданского дела, то у сторон в состязательном процессе, при дальнейшем его рассмотрении, могут возникнуть обоснованные сомнения относительно беспристрастности суда. При таких обстоятельствах логичным было бы предусмотреть законодательно по делам, возникающим из публично - правовых отношений, обязательное участие прокурора, обязанного в силу закона осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, предоставив ему право запроса в Конституционный Суд РФ. Полагаем, это позволило бы снять вопросы, рождаемые неудачной редакцией статьи 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", дающей разъяснения по судебным запросам, предусмотренным п. 4 ст. 125 Конституции РФ.