Правові акти органів виконавчої влади

     4. Поняття актiв управлiння.

     Поняття актiв управлiння визначають по-рiзному: через форму дiяльностi, дiї, волевиявлення, розпорядження, документи, офiцiйнi вирiшення, результат волевиявлень, спiльне поняття правових актiв державних органiв i т.д.

     Акти управлiння називають: формою управлiння; однiєї з форм дiяльностi державних службовцiв; результатом управлiнської дiяльностi; продуктом виконавчої дiяльностi, засобом вираження вирiшення; документами, що виражають вирiшення органiв управлiння; формою вираження управлiнської дiяльностi; вираженням управлiнських дiй; правовими формами реалiзацiї компетенцiї державних органiв; результатом правотворчої форми дiяльностi; особливою формою управлiння; однобiчними владними повелiннями; результатом виконанчої дiяльностi; одним iз проявiв управлiнської дiяльностi; формою визначеного утримання i т.д.

    Значнi розбiжностi виявляються i при порiвняннi характеристик актiв управлiння, при перечисленнi рис, елементiв, спiльних властивостей i ознак цих правових явищ . Наявнiсть рiзних визначень вiдбиває складнiсть явища. А складнi явища з багатьма внутрiшнiми i зовнiшнiми зв’язками розкриваються шляхом рiзноманiтних характеристик iз чисельними визначеннями i вiдношеннями. Всебiчне i багатопланове освiтлення властивостей i ознак актiв управлiння, наприклад: Горський Д.П. “Визначення логiко-методологiчних проблем” Москва, 1974 С. 305, Рабинович П. М. “Про розумiнвя визначення права”// Правознавство. 1982. №4. С. 54 Розiн Л. М. питання теорiї [акти державного управлiння i практика органiв внутрiшнiх справ. М., 1974. С. 54-62; «Чим краще обумовлений предмет, тобто чим бiльше рiзноманiтних сторiн подає вiн для розгляду, то бiльше рiзноманiтними можуть бути що виставляються на основi їх визначення. Припустимо, отже, i наявнiсть рiзних визначень понятгя актiв українського державного управлiння.

     Рiзноманiття визначень понятгя актiв управлiння пов’язано з причинами, i кожної з них так чи iнакше може бути пояснения визначення поняття актiв управлiнкя через їхню пологову приналежнiсть до рiшень може бути мотивовано хоча б такими, що вирiшеннями називають не тiльки вид (форми) актiв мiсцевих Рад народних депутатiв i один iз видiв (форм) актiв виконанчих комiтетiв цих Рад, але й акти усiх узагалi суб’єктiв державного управлiння.

     У Конституцiї України термiн «вирiшення» крiм позначення актiв мiсцевих Рад використовуеться також для позначення усiх актiв органiв, державної влади i державного управлiння усi акти усiх органiв державної влади. Оскiльки акти управлiння ставляться до числа правових, їх визначають за допомогою бiльш широкого поняття. Правовi (iнодi державно-владнi) акти як дiї, волевиявлення акти управлiння визначають тому, що означають право установления або право застосуваннi (або одночасно те й iнше) у сферi державного управлiння, як вiдомо, здiйснюсться шляхом рольових дiй-волевиявлень вiдповiдних суб’єктiв управлiння.

    Утримання актiв управлiння складають i право при мiннi розпорядження? Звiдси поява визначень поняття актiв управлiння через розпорядження. 

    Визначення поняття актiв управлiння через форму дiяльностi знаходить сноє формальне оправдання в значеннi термiна «форми дiяльностi».

    Нерiдко зустрiчаються визначення поняття актiв управлiння як документiв зв’язано з документальним оформленням багатьох з них. Акти управлiння називають й результатом власного волевиявлення суб’єктiв управлiння по їх управлiнським рiшенням тут враховується вольовий характер актiв управлiння й той факт, що пiд управлiнським рiшенням часто розумiють вимеслинний акт, сформульовану iдею, яка потiм загортається в форму юридичних актiв утримуючихся у багатьох джерелах визначення поняття актiв управлiння неможливо назвати вiдображуючи рiзнi їх сторони, взаємно дорiвнюючими один одного й своєю совокупнiстью (або в совокупностi видатної частини їх) даючи необхiдне представления про основнi властивостi даних правових уявлень задачам до даного наукового забезпечення навчального процесу, iснуючi розробки визначень розгляданого поняття не вiдповiдає рiзноманiття тут виходить за кордони рацiонального в бiльшостi випадкiв автори стараються виконувати головне требування, до визначень, вказiвок на iснування, а проведеннi дослiдження рiзних видiв актiв управлiння поступово поглиблюють нашi знання про цi правовi уявлення.

     Тим не менше неможливо сказати, що всi послiдуючi визначення бiльш довершеннi, нiж iншi таке положення справ, вiдмiчене бiльше десяти рокiв назад, але, залишається сьогоднi визначення даного понятгя формулюється за допомогою основного прийому - через найближчий рiд i видову вiдмiннiсть. Але суттєвi розходження зберiгаються не тiльки у вказiвцi, приналежностi актiв управлiння (форма дiяльностi, правовi акти державних органiв, дiї, документи), але й у характеристицi видових вiдмiнностей ознаки, що Квалiфiкують, цi форми дiяльностi. Деякi автори не притримуються єдиного визначення поняття у визначеннях указуються акти управлiння називають правовою формою дiяльностi, юридичною формою виконанчої дiяльностi, формою дiяльностi апарата управлiння.

    При визначеннi актiв як дiй не усi автори вiдзначають властивi їм основнi властивостi. вольовий характер, пiдзаконнiсть усiм цим, як рекомендується, позначається вплив i суб’єктивних i об’єктивних факторне визначення поняття актiв управлiння даються з дотриманням запропонованих до визначень понять вимог зустрiчаються недоробки тих або iнших становищ, недбале обертання з термiнами, неточностi формулювань.

    В лiтературi можна зустрiти i спроби замiнити визначення поняття актiв управлiння вказiвкою на деякi з основних властивостей актiв. Суттєвi розходження у вказiвцi найважливiших видових властивостей актiв управлiння пов’язанi з неоднаковою оцiнкою значення тих або iнших властивостей актiв, що, у свою чергу, залежить i вiд того, у який роботi дається визначення, а також вiд iнших причин суб’єктивного порядку в основi iснуючого становища з визначенням понять актiв управлiння лежить головним чином складний характер цих правових явищ Вiн обумовлений насамперед одночасною приналежнiстю актiв управлiння до правових актiв державних органiв i до управлiнської дiяльностi. Цi акти суть частин двох цiлiсних правових утворень, частини двох правових спiльностей. Зрозумiло, українське державне управлiння - один iз видiв державної дiяльностi - не можна розглядати тiльки як правове утворення або як правове утворення, так сказати, у чистому видi акти управління, будучи правовими, є такими важливими i суттєвими частинами цього цiлого (надають йому такi якостi), без яких це цiле iснувати не може.

    Державне управлiння не може бути таким без актiв державного владного характеру. Українське адмiнiстративне право пiд правовою цiлiснiстю пропонується розумiти «єднiсть вiдповiдних її компонентiв (частин), що певним чином об’єднанi мiж собою (по змiстовних або формальних критерiях) i який у залежностi вiд їхньої природи i характеру зв’язку мiж ними складають щодо стiйку органiзацiю. У даному визначеннi немає ознаки видову приналежнiсть спiльностi. Але воно чiтко вiдбиває риси спiльностi, i можна сказати що i механiзм правового регулювання i українське державне управлiння як вид державної дiяльностi володiють якiстю правового утворення. Їхньою властивiстю, i саме воно надає керуванню державний характер. У кiнцевому рахунку усе це обумовлено взаємозв’язком i взаємодiєю держави i права.

    Акти управлiння, таким чином, мають два джерела особливостей:

правовий i управлiнський. Будучи частиною уяравлiнської дiяльностi i частиною механiзму правового регулювання, вони, природно, вiдбивають риси i властивостi даних правових цiлiсностей, принципи українського права i принципи українського державного управлiння, виступають як складнi, правовi

явища.

    Двоєдина їхня функцiя, складний i багато плановий характер зв’язкiв i вiдношень пояснюють i значною мiрою обумовлюють iстотнi вiдмiнностi в пiдходi до визначення понятгя «акти державного управлiння». Подвiйна приналежнiсть актiв управлiння важлива, але не єдина причина рiзноманiтних пiдходiв до визначення понятгя цих правових явищ. Велику роль грає той факт, що усi акти державного управлiння суть волевиявлення вiдповiдних державних органiв (у деяких випадках - органи громадських органiзацiй) i посадових осiб, тобто дiї суб’єктiв управлiння, а розпорядження значної частини актiв (у тому числi i найбiльше важливих) висловлюються, як вiдомо, у письмову форму. Звiдси поява визначень актiв управлiння як дiй i визначень їх як документи, характеристика даних актiв i як правової форми управлiнської дiяльностi, i як форми вираження цiєї дiяльностi i як її результату. У силу приналежностi актiв управлiння до дiй i видання бiльшостi з них у видi документiв визначення аналiзованого поняття як дiї, так само як i визначення його як документа, не є достатньо повними. Не випадково iнодi робляться порiвняння визначень актiв управлiння як дiй i як документiв. У навчальнiй лiтературi характеристику актiв управлiння як дiй-волевиявлень у рядi випадкiв доповноють характеристикою їх як документи. Суттєвi розходження у визначеннях поняття актiв управлiння пов’язанi i з недостатньою розробкою ряду питань теорiї держави i права, науки українського адмiнiстративного права, українського державного права i українського будiвництва.

    У спiльнiй теорiї держави i права немає єдностi думок у вирiшеннi таких питань, як визначення видiв держав. Форми дiяльностi державних органiв, форм реалiзацiї права. Вiдсутня вичерпуюча розробка питания про вольову властивiсть правових актiв. Немає узвичаєних визначень понять «правовий акт», «правовий акт державного органа», «нормативно-правовий акт», реалiзацiя права», «правопримiнення» i т.д. Усе це, безумовно, безпосередньо впливає на визначення актiв управлiния i на становище справ iз рiшенням цього питания опосередкованого через стан розробки ряду спiльних питань науки адміністративного права. Очевидно, наприклад, вплив визначень правових актiв державних органiв у спiльнiй теорiї права через правову форму дiяльностi i через її результат на появу визначень актiв управлiння вiдповiдно через правову форму управлiнської дiяльностi i через її результат. З визначенням видiв державної дiяльностi i форм її здiйснення тiсно пов’язанi визначення понять українського державного управлiння, його суб’єкти, форм управлiнської дiяльностi.

    У юридичній (у тому числi й  у навчальній) лiтературi немає звичайного визначенння поняття українського державного управлiння, єдиної характеристики його функцiй, форм, суб’єктів i т.д.

    Проведений ще в 90-х роках порiвняльний аналiз ряду визначень понять актiв управлiння, зроблених в адмiнiстративно-правовiй лiтературi в 80-90-ті роки, безперечно показав вплив названих вище чинникiв на їхнiй характер i якiсть.

    Рiзноманiтний пiдхiд адмiнiстративiстiв до визначення українського державного управлiння як виду державної дiяльностi, їхньої розбiжностi по питанню про суб’єктiв цiєї дiяльностi i її форм - одна з головних причин iснуючого становища з визначенням поняття актiв управлiння. На жаль, i у визначеннях, даних уже пiсля того.

    Спiльною теорiєю держави i права не запропоновано поки i поняття державного управлiння, «яке би набуло загальноюридичної значимостi i могло бути використане в рiзноманiтних галузях державо-ведення i правознавства. 

    Акти управлiння в однiм пiдручнику по адмiнiстративному праву визначаються - як особлива юридична форма виконанчої розпорядливої дiяльностi, в iншому - як офiцiйне вирiшення, прийняте органом управлiння по тому чи iншому питанню виконанчої i розпорядлявої дiяльностi, у третьому – як розпорядження повноважного органа державного управлiння ( посадової особи).

    Правовий акт управлiння - є засноване на законi однобiчне, юридично -владне розпорядження повноважного органа державного управлiння (посадової особи), спрямоване на встановлення правових норм або виникнення, змiна i припинення конкретних правовiдносин iз метою практичної реалiзацi задач i функцiй виконавчої i розпорядливої дiяльностi.

    Як бачимо, визначення в пiдручнику по адмiнiстративному праву, дано через розпорядження, iз перечисленням основних властивостей актiв управлiння, покликаним показати їхні вiдмiнностi вiд iнших розпоряджень. Не розглядаючи тут усiх: гiдностей i хиб цього спiльно розгорнутого визначення поняття актiв управлiння, звернемо увагу лише на два моменти, безпосередньо пов’язаних iз вирiшенням деяких питань у спiльнiй теорiї права й у науцi українського адмiнiстративного права. По-перше, говорячи про правозастосовну функцiю (ролi) акта управлiння, автор аналiзованого визначення називає виникнення, змiна i припинення конкретних правовiдносин, тобто характеризує цю функцію вичерпно. Правотворча ж функцiя у визначеннi зводиться лише до встановлення правових норм. Змiна правових норм, їхне скасування i змiна сфери їхньої дiї при цьому не враховуються. Таке вирiшення питання чiтко вiдбиває становище справ: iз визначенням поняття нормативного правового акта в юридичнiй лiтературi, де на змiну довгий час його визначення , що iснував , як акта, що мiстить норми права, приходять iншi визначення, у тому числi як акта, що встановлює правовi норми. Треба зауважити, що подiбний пiдхiд до розумiння нормативного юридичного акта можна зустрiти i в iнших пiдручниках для студентiв юридичких вузiв.

    Але факт участi представницьких органiв державної влади у вирiшеннi конкретних питань державного утiравлiнкя в умовах, коли це закрiплено в Конституцi, не можна просто iгнорувати. У пiдручнику по адмiнiстративному праву сказаний: «Ряд важливих питань державного управлiння вирiшують органи державної влади, на це в силу свого конституцiйного становища. У таких випадках, проте, волевиявлення вiдповiдних органiв державної влади не набувають форми актiв управлiння; вони в усiх випадках є актами державної влади. Не стають, наприклад, актами управлiння, вирiшення мiсцевої Ради народнi депутати, що встановлює правила, що охороняються мiрами адмiнiстративної вiдповiдальностi. Укази Президiї Верховної Ради Украни про утворення того або iншого мiнiстерства України дiйсно не можна вважати актом управлiння, оскiльки вiн ставиться до засобiв здiйснення Президiєю державної влади. Приклад з Указом у даному випадку нiчого не доказує. Те ж можна сказати i про приклад iз вирiшениям мiсцевої Ради. Але справа не стiльки i не тiльки в прикладах.

    Треба вiдзначити, що нiхто нiколи не пропонував вважати актами управлiння усi акти Рад народних депутатiв i Президiй Верховних Рад, що мають те або iнше вiдношення до виконання задач i функцiй українського державного управлiння як виду державної дiяльностi. З сферою управлiння, забезпеченням реалiзацiї задач i функцiй даного виду державної дiяльностi (насамперед у силу його специфiки), пов’язана бiльшiсть актiв Рад народних депутатiв усiх ланок i акти Президiй Верховних Рад. Прийнятi цими органами правовi акти, за допомогою яких установлюсться система органiв державного управлiння, утворяться органи управлiнют спiльної компетенцiї, а також бiльшiсть органiв галузевого i мiжгалузевого управлiння; затверджуються керiвники цих органiв; здiйснюсться нормативно-правове регулювання найважливiших вiдношень, що виникають у процесi органiзацiї i дiяльностi органiв управлiння; установлюється програма їхньої дiї; дається оцiнка дiяльностi органiв управлiння, - усе це акти здiйснення державної влади, хоча бiльшiсть з них пов’язанi з органiзацiєю виконання законiв i з виконанням їх. Не уся дiяльнiсть по виконанню законiв здiйснюється органами управлiння.