Правовой режим земель лесного фонда

В соответствии со ст. 9 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", вступающего в силу 8 декабря 2007 г., земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли поселений в порядке, установленном Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Ст. 19 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» исключена процедура перевода лесных земель в нелесные как из текста самого Лесного кодекса РФ, так и из Федерального закона «Об экологической экспертизе»⁴², несмотря на то, что сами понятия лесных и нелесных земель в Земельном кодексе РФ остались.

Поскольку в  соответствии со ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного  кодекса Российской Федерации" земли  лесного фонда находятся в  федеральной собственности, как было и ранее, то согласно подп. 1 п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ их перевод в другую категорию земель возможен только по решению Правительства РФ.

Российское  Правительство упростило процедуру перевода земель лесного фонда в иную категорию.  В число документации, необходимой для перевода, больше не входят материалы по оценке воздействия на окружающую среду, заключения федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) и органа или органов исполнительной власти субъекта РФ, а также заключение Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) о возможности перевода. Это должно сократить сроки перевода земель лесного фонда в иную категорию.

Для пресечения злоупотреблений при переводе земель лесного фонда в иные категории земель необходимо проводить публичные слушания.

Если бы с 2007 года такие публичные слушания проводились по каждому случаю намечаемого перевода земель лесного фонда в иные категории земель, то мы избавились бы от незаконного строительства различных объектов на землях лесного фонда, от незаконной рубки лесных насаждений в особо охраняемых территориях и водоохранных зонах, от ненужного недовольства граждан.

3.3. Практические  проблемы реализации правового  режима земель лесного фонда

Введенное в  действие с 1 января 2007 г. лесное законодательство не в полной мере позволяет решить вопросы, возникающие в процессе его реализации.

М.Ю. Тихомиров  одним из положительных моментов нового Лесного Кодекса РФ называет установление федеральной собственности  на лесные участки земель лесного фонда, из текста ЛК РФ следует, что право частной собственности на лесные участки из земель лесного фонда вовсе не исключено⁴³.

Во-первых, лесной участок из состава земель лесного  фонда может быть приватизирован в два шага, по мере изменения  его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий.

Во-вторых, по установленному ЛК РФ правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. По смыслу ст.624 ГК РФ, при условии отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков - а такого запрета нет - в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены.

Подобная скрытая  приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при условии  изменения целевого назначения участка (категории земель).

Так как границы участков лесного фонда не определены в установленном законом порядке, не поставлены на кадастровый учет, выявляются факты учета одних и тех же земельных участков одновременно как земли населенных пунктов и лесного фонда.

Основная часть  проблем, возникающих при реализации лесного законодательства, связана  с несовершенством самого федерального законодательства и несогласованностью федерального Лесного кодекса с гражданским и земельным законодательством.

Проводимая  децентрализация лесоуправления, при  которой все полномочия по регулированию  лесных отношений перешли в субъекты РФ, выявила ряд проблем, требующих незамедлительного решения. Прежде всего, речь идет о создании в каждом регионе собственной структуры управления лесами, формировании лесничеств, разработке лесных планов и лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов. Нет качественной нормативной правовой базы.

Серьезной правовой проблемой является увязывание в  единое целое леса и земли, превращение  их в единую недвижимость, оборот которой  регулируется гражданским законодательством.

Проблемы, возникающие  с возложением на органы государственной власти субъектов РФ ответственности в области управления лесами, не обеспечивается необходимыми правами и средствами. Сложившаяся на основе нового Лесного кодекса система управления лесами не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к эффективному (с любой точки зрения) управлению лесами. Федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за леса, фактически получили возможность саботировать работу.

В Лесном кодексе  РФ отсутствуют нормы, определяющие права собственников недвижимости, находящейся на участке лесного  фонда. В этой связи имущественные  отношения регулируются гражданским  и земельным законодательством. Отсутствие законодательного регулирования допустимой рекреационной нагрузки становится причиной неоднозначного толкования вопросов нагрузки на лесные экосистемы.

Говоря о  проблемах, связанных с регистрацией земель с лесными участками судебная практика столкнулась с фактами  регистрации прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества жилых строений, расположенных на землях лесного фонда на основании декларации об объекте недвижимого имущества, справок председателей дачных товариществ. Таким образом, возникают права собственности на земли лесного фонда, тогда как на лесной фонд «дачная амнистия» не распространяется»

Выявляются  факты учета одних и тех  же земельных участков одновременно как земли населенных пунктов  и лесного фонда. Это связано  с тем, что границы участков лесного  фонда не определены в установленном законом порядке, не поставлены на кадастровый учет.

Муниципалитеты  предоставляют своими правовыми  актами земли лесного фонда в  пользование юридическим и физическим лицам под строительство, для  ведения личного подсобного хозяйства, выдают разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, не смотря на то, что в соответствии Градостроительным кодексом РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда. Существуют также проблемы оформления договоров аренды с пользователями линейных объектов, предоставления лесных участков для заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Основная часть  проблем, возникающих при реализации лесного законодательства, связана  с несовершенством самого федерального законодательства и несогласованностью федерального Лесного кодекса с гражданским и земельным законодательством. К примеру, Лесной кодекс не содержит норм, позволяющих органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия в сфере лесных отношений, реализовывать древесину, образовавшуюся в результате незаконных рубок.

Для решения  проблемы незаконных порубок необходимо принять на федеральном уровне нормативный  правовой акт, обеспечивающий единый государственный учет заготовленной древесины, контроль за ее транспортировкой, с помощью которого будет определяться фактическое количество заготовленной древесины, а также подтверждение законности ее заготовки.

В структуре  отсутствуют подразделения, осуществляющих государственную экспертизу проектов освоения лесов, мониторинг и информационное обеспечение, правовое и кадровое сопровождение, существенно влияет на качество и эффективность выполняемых работ; на отсутствие возможностей лесничеств на месте решать вопросы выделения населению древесины для собственных нужд.

В этой связи  в качестве наиболее приемлемого  варианта возможно принятие соответствующего нормативного правового акта, направленного  на совершенствование структуры  лесного хозяйства 

Необходимо  также усилить координацию и взаимодействие соответствующих государственных исполнительных органов в предотвращении нарушений законодательства в данной сфере.

Дальнейшее  совершенствование лесного законодательства должно развиваться в направлении, определяемом федеральным законодательством, которое должно обеспечить эффективное государственное управление лесным хозяйством с заинтересованным участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На уровень  субъектов Российской Федерации  могут быть переданы как на законодательной, так и на договорной основе полномочия по организации лесного хозяйства, в частности, перевод лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом и (или) изъятием земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп; участие в установлении принципов определения и ставок платы за лесопользование и за перевод земель лесных в нелесные земли; обеспечение населения необходимой информацией по вопросам использования, охраны и воспроизводства лесов; частично и полномочия государственного контроля в области использования, воспроизводства и охраны лесов.

Кроме того, в  Лесной кодекс должны быть включены нормы, предусматривающие возможность  участия органов местного самоуправления и общественности при решении вопросов, связанных с управлением лесным хозяйством.

На муниципальный  уровень могут быть перенесены такие  полномочия как право органов  местного самоуправления устанавливать  порядок использования и охраны лесов, произрастающих на лесных угодьях из состава земель поселений; организовывать использование и охрану городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселений; организовывать озеленение территорий поселения; использовать и охранять городские леса и леса поселений.

Заключение

Определив особенности  правового режима земель лесного  фонда можно сделать вывод, что  он во многом обусловлен правовым режимом  расположенных на них лесов. В  соответствии со ст. 3 ЗК РФ к лесным отношениям применяется лесное законодательство. Базовым актом лесного законодательства является Лесной кодекс, который,  основываясь на  конституционных  нормах,  устанавливает  правовые  основы  рационального использования,  охраны,  защиты  и  воспроизводства  лесов,   повышения   их экологического и ресурсного потенциала.

Лесной Кодекс РФ расширил виды использования лесов, ввел новые виды документации в области управления лесами, отменил привычное деление лесов на 3 группы и на лесные и нелесные земли, изменил виды правоустанавливающих документов на лесные участки, отменил лесорубочные и лесные билеты, изменил структура управления лесами, как по уровням власти, так и по полномочиям органов государственной власти одного уровня. Значительные изменения лесного законодательства связаны с перераспределением полномочий между органами государственной власти разного уровня. В лесные отношения теперь включены леса, располагающиеся не только на землях лесного фонда, но и на иных категориях земель, однако не достаточно прозрачно отражен вопрос о возможности нахождения лесов, расположенных не на землях лесного фонда, в разных формах собственности. Земли лесного фонда остались в федеральной собственности.

Наряду с  положительными нововведениями Кодекс изобилует формулировками, которые  допускают множественное толкование, что создает основу для хаоса и дальнейшего роста коррупции в лесной отрасли. Кодекс является законом непрямого действия и для своей реализации требует принятия нескольких десятков нормативных актов, без которых большинство положений кодекса действовать просто не может. Кодекс не содержит механизмов стимулирования лесопользователей к ведению лесного хозяйства, направленного на повышение устойчивости и продуктивности лесов, достижение неистощительности лесопользования. Кодекс создает условия для роста самозахватов земель защитных лесов под застройку с соответствующими ограничениями доступа граждан в леса и нарушением экосистемных функций защитных лесов в густонаселенных районах России. Кодекс (а точнее - закон о его введении) ликвидирует государственную экологическую экспертизу любых материалов, связанных с проектированием лесопользования и лесного хозяйства, а также общественных слушаний по этим материалам.

Дополнить ЛК РФ понятийным аппаратом. Законодательно дать определение, что такое лес, а не только чем он является. Как было сказано ранее это понятие является основным в отношении лесных земель для лесного и земельного законодательств. Дать понятие «лесной фонд», так это понятие связывает ЛК РФ и ЗК РФ. Существующий ныне признак, отличающий лесной участок от иных земельных участков – способ определения его границ,  не достаточен. Поэтому понятие «лесной участок» надо дополнить признаком «покрытый лесными насаждениями и не покрытый ими, но предназначенный для их восстановления».

Для того чтобы  лесной участок выступал объектом правоотношений, он должен быть индифицирован. Лесное и земельное законодательство предусматривает обязательный кадастровый учет лесных участков. Для этого надо не продлевать сроки предоставления гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета, а ставить лесные участки на кадастровый учет.