Правовой режим земель лесного фонда

В российском лесном законодательстве нормативные правовые акты Правительства и уполномоченных органов исполнительной власти играют значительно большую роль, чем собственно законы. Как правило, на практике реализуются не сами положения лесных законов, а положения лесных законов в изложении нормативных правовых актов.

Итак, задачами земельного законодательства в области рационального  использования и охраны земель лесного  фонда является решение вопросов, возникающих до процесса использования  земель в лесном хозяйстве. Это вопросы  предоставления, изъятия, определения границ земель лесного фонда, то есть в основном земельные отношения, возникающие во вне лесного хозяйства, иными словами «внешние» отношения.

Следовательно, можно  сделать вывод: нормы земельного законодательства регулируют земельные  отношения в лесном фонде лишь по тем вопросам, которые указаны в частях 2-5 ст. 101 ЗК РФ (то есть, в сущности, земельные отношения, как уже было сказано, существующие не «внутри», а вне лесного фонда). Что касается подробного регулирования порядка использования и охраны земель лесного фонда, то этот порядок должен определяться, в основном нормами лесного законодательства, которые регулируют отношения по использованию земель лесного фонда, возникающие в процессе ведения лесного хозяйства (внутренние отношения).

Применение норм лесного и земельного законодательства, действующих в области рационального использования и охраны земель лесного фонда, не исключает применение норм гражданского законодательства в той же сфере общественных отношений, так как в условиях рыночной экономики открывается достаточно широкая возможность действия норм гражданского права.

2.2. Управление  землями лесного фонда

Основным принципом управления является разграничение полномочий по управлению землями лесного фонда. Управление в сфере использования и охраны земель лесного фонда осуществляется как органами государственной власти Российской Федерации, так и органами управления субъектов Российской Федерации.

В ЛК РФ перечислены  полномочия осуществляемые органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере лесных отношений. Регулирование лесных отношений относится к совместной компетенции  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относится преимущественно нормативно-правовое регулирование лесных отношений.

В соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ большинство  своих  полномочий Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, субъектам Российской Федерации в настоящее время переданы следующие полномочия: разработка и утверждение лесных планов субъектов  Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведения соответствующих аукционов; выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организация использования лесов их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты, воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда; ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах субъекта  Российской Федерации; осуществление государственного лесного контроля и надзора.

Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Эти средства носят целевой характер, так как в ч. 6 ст. 83 ЛК РФ указано, что субвенции не могут быть использованы на другие цели. Субвенции распределяются по утверждаемой Правительством РФ методике.²⁵

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о  том, что Российская Федерация реально  не осуществляет свои полномочия собственника, поскольку большинство полномочий в области управления передано субъектам  Российской Федерации.

К федеральным  органам исполнительной власти, осуществляющим правоустанавливающие функции относятся  Министерство сельского хозяйства  РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, к правоприменительным  и охранительным - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, служба оказания услуг и управления государственным имуществом  - Федеральное агентство лесного хозяйства.

Министерство  сельского хозяйства РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.²⁶

Министерство  природных ресурсов и экологии РФ  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесов, утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, осуществляет государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территориях.²⁷

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере лесных отношений (за исключением лесов расположенных на землях особо охраняемых территорий), государственный пожарный надзор в лесах, а также вправе приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами.²⁸

В связи с  передачей осуществления государственного лесного контроля и надзора на уровень регионов в настоящее время в субъектах Федерации формируется собственная система государственной лесной охраны. Эту функцию будут выполнять лесничества.

Не вполне четкими  представляются перспективы федеральной  лесной охраны Россельхознадзора, так  как контрольно-надзорная деятельность переходит в регионы, а осуществление пожарного надзора остается в сфере федерального владения.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Федеральное агентство  лесного хозяйства является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции реализации государственной политики, оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

«Нынешнее состояние земель лесного фонда и лесов свидетельствует во многих случаях об их неустроенности, разрозненности земельного и лесного управления, неупорядоченности лесоустройства и лесовосстановления, нечеткости закрепления и формулирования права собственности на леса, неосуществлении собственником - государством своих полномочий по защите своего права собственности»²⁹.

В заключение параграфа  можно сделать следующие выводы.

Важнейшим правовым преимуществом, позволяющим эффективно осуществлять функции государственного управления землями лесного фонда, является право федеральной собственности на леса. Хотя по Конституции РФ допускается возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности.

Правовой режим участков земель лесного фонда во многом определяется правом собственности на эти земли и леса на них произрастающие.

Можно отметить, что в соответствии с Федеральным  законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности поселений могут находиться леса, расположенные в границах населенных пунктов. Имеются в виду так называемые «городские леса», которые Лесным Кодексом исключаются из лесного фонда и, формы собственности на которые устанавливаются федеральным законодательством, а, следовательно, и указанным Федеральным Законом.

Вопрос о  необходимости существования специального федерального органа, компетенцию которого составляло бы главным образом, управление лесами неоднократно поднимался научными и практическими работниками. Необходимость такого специализированного подхода к управлению лесами была очевидна ученым-лесоводам еще в XIX веке.

Для эффективного государственного управление лесами как объектами федеральной собственности необходима сбалансированная система взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и всей вертикали специально уполномоченных федеральных органов управления лесами, включая территориальные органы управления, с другой стороны.

Недостаток  управления лесным фондом и участками земель лесного фонда выражается в смешении функций управления с функциями хозяйствующих субъектов. Последнее связано с появлением все большего числа федеральных органов, занимающихся наряду с управленческими функциями, несовместимой с этими функциями хозяйственной деятельностью.

При этом леса и участки лесного фонда рассматриваются не как природные ресурсы, подлежащие всемерной охране, а как имущество, которое должно приносить доход (сиюминутную выгоду), это зачастую, приводит к утрате части лесных массивов и неоправданному переводу земель лесного фонда в земли иных категорий. Этими же причинами обусловлены предложения со стороны хозяйственников о введении частной собственности на отдельные участки лесного фонда и земельные участки в составе лесного фонда.

2.3. Особенности  использования земель лесного  фонда

Особенностью  использования земель лесного фонда  является неразрывная связь земли с лесом. «Лес в качестве экосистемы представляет собой своеобразный географический ландшафт, он произрастает на земле, которая выступает здесь как пространственный базис для древесной и иной растительности. Кроме того земля под лесом не может раскрыть каких-либо своих полезных свойств, кроме тех, которые определены потребностями лесного хозяйства. Ее ценность неразрывно связана с ценностью лесной растительности»³⁰.

В связи с  этим можно выделить два понятия: использование лесов и использование земель занятых лесом.

К видам лесопользования, осуществляемым на землях лесного фонда, относятся те виды, которые используют полезные свойства лесов. Например, заготовка древесины, осуществление рекреационной деятельности и т. п.

К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых в первую очередь используются полезные свойства земельных участков. Например, ведение сельского хозяйства; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых и т. п.

Право собственности  на древесину, полученную на землях лесного  фонда в результате проведения работ, принадлежит Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 20 ЛК РФ.

Виды использования лесов  можно классифицировать по разным основаниям. ЛК РФ закрепляет положение о том, что использование лесов осуществляется с изъятием или без изъятия лесных ресурсов (ч. 1 ст. 24 ЛК РФ). Большинство видов землепользования и лесопользования осуществляется с изъятием лесных ресурсов.

Использование лесов осуществляется с предоставлением или без  предоставления лесных участков. Чаще всего использование лесов осуществляется с предоставлением лесных участков, на которых произрастают леса. Например, лесные участки предоставляются для заготовки древесины.

Без предоставления лесных участков могут осуществляться некоторые виды рекреационной деятельности, ведение охоты, сбор лекарственных растений.

Также использование лесов  можно классифицировать на представляемые для предпринимательской деятельности и представляемые для целей не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Использование земель лесного фонда осуществляется на определенных правах: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками; право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут); право безвозмездного срочного пользования лесными участками; право аренды лесных участков.

В Лесном Кодексе  РФ 1997г. не было права, на основании  которого могло бы осуществляться пользование  лесами. Использование лесных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования является новеллой ЛК РФ. Лесные участки на этом праве могут предоставляться юридическим лицам в соответствии со ст. 71 ЛК РФ. Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям, предусмотренными гражданским, земельным законодательством, а также законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ст. 9 ЛК РФ).