Особенности земли как объекта правового регулирования

Особенности земли как объекта правового  регулирования 

 

Земля как объект правового  регулирования выполняет троякую  роль:

1. В экологическом понимании  это природный объект, составная  часть природной среды, взаимодействующая  с другими объектами природы  – лесами, недрами, водами, а в  широком смысле охватывающая  все природные ресурсы.

2. С экономической стороны  земля выступает как объект  хозяйственной и иной деятельности  – является материальной базой  всякого производства. Она – источник (ресурс) для удовлетворения самых  разнообразных потребностей человека.

3. В социальном отношении  это объект собственности. При  капитализме решающее значение  земли для регулирования земельных  отношений имеет социальная функция  земли. При социализме земля  является в одних странах исключительной  собственностью государства, а  в других наряду с государственной,  кооперативной, частной и личной  собственностью.

В РФ вся земля находится  в частной, государственной, муниципальной  и иных формах собственности, а земельный  фонд России в зависимости от основного  целевого назначения делится на категории.

Данный объект общественных земельных отношений накладывает  существенный отпечаток на предмет  земельного права в силу того, что  земля имеет свойства, которые  не могут игнорироваться законом. Земля является единственным местом обитания человека. Она – наш родной дом, поэтому человек не может покинуть Землю и переселиться в космос или на другие планеты. Жить человек может только на Земле. Земля кормит человека и растит его, а когда-нибудь примет в свое материнское лоно. Земля – основа основ бытия. Она является своего рода всемирным общежитием, а поэтому каждое уходящее поколение оставляет в наследство потомкам следы своей деятельности.

Отсутствие стоимости  земли не исключает денежной оценки земли в целях ее наиболее эффективного использования.

Земля – важнейший природный  ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и  горном промысле и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Из сказанного вытекают следующие  особенности правового регулирования  земельных отношений:

а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими  свойствами, она для каждого человека составляет основу жизни, условие его  существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной  и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в  регионе, так и в планетарном  масштабе, поэтому каждый человек  должен быть собственником этого  бесценного дара. В силу этого основным субъектом земельной собственности должны быть граждане РФ.

В первом случае, когда земля  выступает как важнейший природный  ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь должна идти о земле  как компоненте природы, биосферной категории.

Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном  использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения земли как  пространственного операционного  базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической  категории;

б) деятельность государственных  органов, организаций и граждан  относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов  не только настоящего, но и будущих  поколений. Так, недостатки земельной  реформы 1861 г. (отмена крепостного права), при которой не учли ее экологических  последствий, привели к значительным трудностям современного земледелия, поскольку крестьяне, вытесненные  в результате реформы на худшие земли, вовлекли в неправильную систему обработки склоны оврагов, положив начало почвенно-эрозионным процессам. Уже в начале прошлого десятилетия гибель почв от эрозии почти в десять раз превышала объем естественного почвообразования (возрождения почв). Еще более удручающее положение сложилось после четырехлетнего проведения земельной реформы в России 1990–1994 гг., развала АПК, когда Россия оказалась на пороге экологического кризиса. Достаточно сказать, что из 134,2 млн. га пахотных земель около 55 млн. га – это земли эрозированные, и ежегодно к ним прибавляются 0,4–1,5 млн. га. Каждый год оврагов становится больше на 80–100 га;

в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации); в результате чего должно пресекаться  преобладание частных или ведомственных  интересов над общенародными.

Так как земля является единственным местом обитания всего  живого, государство в публичных  интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который должен осуществляться в  целях:

1) своевременного выявления  и прогнозирования развития негативных  последствий, влияющих на качество  и состояние земель, разработки  и реализации мер по предотвращению  этих процессов;

2) оценки эффективности  этих землеохранительных мероприятий;

3) информационного обеспечения  управления и контроля в области  использования и охраны земель, которое должно включать:

– регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными  и качественными показателями;

– сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;

– создание и ведение  банков данных;

– оценку и прогнозирование  изменения состояния земель.

Государственный мониторинг земель является составной частью системы  государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный  мониторинг должен осуществляться по кадастровым категориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного  богатства порождает необходимость  принятия специализированных федеральных  законов в этой сфере. Например, Федеральный  закон «О государственном регулировании  обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного  назначения» от 16.07.1998 г.* устанавливает  правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков, хозяйственной деятельности.  

 

*СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 3390. 

 

Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение учета показателей  плодородия таких земель, сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством земель;

учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии  плодородия земель (ст. 12).

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения  плодородия этих земель (ст. 13).

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется при условии соблюдения экологических требований (ст. 21).

Государственный контроль за воспроизводством плодородия таких земель и их рациональное использование проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона.

Земля – важнейший компонент  природной среды, который функционирует  по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для  всего живого. Земная поверхность  имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно  увеличена людьми в зависимости  от их потребностей. Равным образом  она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что, в свою очередь, влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права, а должны регулироваться нормами земельного права с учетом норм гражданского права только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый  ГК РФ включена отдельная глава (17), посвященная земельным отношениям. С правовой и экономической точки  зрения, ценность земли определяется особенностями, спецификой свойств  и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и гражданским законодательством. Однако согласно части 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения  основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения  не регулируются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельного законодательства. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исключения земельные  отношения должны регулироваться нормами  земельного права.

Дело в том, что статьи 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения  РФ и совместного ведения РФ и  ее субъектов, устанавливают, что гражданское  законодательство находится в ведении  РФ, а земельное законодательство – в совместном ведении РФ и  ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Новая Конституция РФ (ст. 5, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности  Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», положили начало делению и неделимой природной среды по «этажам», на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Справедливо замечание профессора Г.В. Чубукова о том, что гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского оборота и собственности на землю без учета ее уникальных специфических особенностей.* 

 

*Подробнее по этому  вопросу см. : Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995.№9. С.49,а также: Духно Н.А. и Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М. 1998. С. 23-30. 

 

Конституция закрепила процесс  «овеществления» всех природных  ресурсов и природной среды в  целом, а Гражданский кодекс РФ в  ст.ст. 130, 214 и др. объявил все природные  ресурсы (естественную природную среду) имуществом со всеми вытекающими  из этого последствиями. Таким образом было произведено изъятие всех природных ресурсов и всей природной среды в целом из сферы земельного и экологического права, включив их в сферу действия гражданского права.

Особо следует также отметить, что ч. 1. ст. 9 Конституции РФ, устанавливая, что земля и другие природные  ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории, а вторая часть ст. 9 передает эти объекты в частную и  иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные ресурсы, основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

Представляется, что природные  ресурсы (объекты) могут участвовать  в обороте, но не на основе частной  собственности как имущественной  категории, а на основе публичности  этой собственности, которая принадлежит  всему многонациональному народу, проживающему на территории России.

Однако необходимо отметить, что проводимая с 1990 г. земельная  реформа в России, когда на смену  административным методам правового  регулирования земельных отношений  пришли экономико-правовые, когда конституционно было закреплено многообразие форм земельной  собственности и хозяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платности землепользования, что способствовало формированию земельного рынка и обусловило принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении  гражданского и земельного права, следует  отметить, что при регулировании  земельных отношений необходимо использовать понятийный аппарат и  основные принципы, установленные гражданским  законодательством, а в земельном  законодательстве должна отразиться тенденция  земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств  земли ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости  и, возможно, будет долго отставать  от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики  цена земельных участков определяется, исходя из спроса и предложения, и  имеет постоянную тенденцию к  росту.

Все это породило необходимость  учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются критерии рациональности землепользования на всех землях путем  кадастровых оценок.