Превентивные меры предупреждения преступности

Однако практически  не существует нормативно-правовых документов, специально регулирующих вопросы, связанные  с программно-целевым планированием  мер борьбы с преступностью как  на государственном, так и на региональном уровне.

С определенной долей  условности к ним можно отнести  регулярно разрабатываемые в  России сроком на год или два федеральные (государственные) комплексные или  целевые программы борьбы с преступностью, которые являются точкой отсчета (в содержательном, организационно-управленческом, методическом аспектах) для разработки аналогичных программ на региональном уровне⁹⁷.

Определенную роль в  методологическом плане играют модели программ борьбы с преступностью, определенный опыт создания которых накоплен в Российской Федерации, и прежде всего в столичном регионе⁹⁸.

Важно уяснить, как исследование общекриминологических проблем находит конкретизацию на уровне реального выстраивания системы мер предупредительного воздействия на преступность в ее конкретных проявлениях на уровне соответствующего региона.

По словам О.М. Олейник, предпосылки программно-целевого планирования в профилактическом планировании наряду с иными факторами предопределяют его содержание и специфику. Содержание программно-целевого подхода в области планирования профилактики преступлений раскрывается через: а) характеристику деятельности по его осуществлению; б) анализ связей внутренних и внешних, основных и обеспечивающих элементов; в) классификацию отдельных разновидностей программно-целевого планирования.

Внутренние и внешние  элементы программно-целевого планирования - это: собственно процесс разработки программ (деятельность); организационные  структуры, обеспечивающие эту деятельность; ресурсная база, в частности информация и средства ее обработки; нормативные акты; оргструктура реализации программ⁹⁹.

Перечень субъектов  программно-целевого планирования определяется, по нашему мнению, общими целями и задачами предупреждения преступности, решаемыми  на федеральном, региональном и местном уровнях.

К сожалению, ввиду отсутствия федерального закона о профилактике в законодательстве, регулирующем вопросы  предупреждения преступности, отсутствует  строго очерченный перечень субъектов  профилактической деятельности, и профилактическая функция в той или иной мере прописана в отдельных нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность соответствующего правоохранительного ведомства. Так, к примеру, в соответствии с Федеральным законом "О милиции" одной из задач милиции является предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (ст. 2). Эти задачи конкретизированы в ст. 8 Закона, определяющей основные задачи криминальной милиции, в ст. 9, которая содержит перечень задач милиции общественной безопасности, и других разделах данного нормативного акта¹⁰⁰. К числу одной из задач прокуратуры относится координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации")¹⁰¹.

В силу этого не представляется возможным составить даже примерный перечень правоохранительных и иных ведомств, которые в той или иной мере должны или могут принимать участие в разработке программных документов, направленных на предупреждение преступлений. Целесообразность и степень их участия в этой деятельности определяется в каждом конкретном случае лицами, ответственными за разработку программ борьбы с преступностью. И здесь диапазон субъектов профилактики может быть весьма широким. Но, как показывает практика, ведущую роль в этом процессе всегда играют органы внутренних дел. Это в какой-то мере оправданно тем, что для них профилактическая функция является одной из основных. Вместе с тем на деле все нередко оборачивается тем, что до 80% всех программных мероприятий приходится на долю МВД, что лишает программы комплексного характера и сводится к перечню сугубо милицейских мероприятий. Более того, вся подготовительная и исполнительская работа по подготовке комплексных программ зачастую осуществляется силами органов внутренних дел, что противоречит законодательству о координирующей роли прокуратуры в деле борьбы с преступностью.

Посмотрим, к примеру, на список ведомств, обозначенных в  качестве участников разработки и исполнения конкретных программ борьбы с преступностью. Это Программа борьбы с преступностью в Московской области на 1998 - 2000 гг. и Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Центрального федерального округа Российской Федерации на 2003 - 2005 гг.¹⁰²

Как видно из перечня исполнителей, он является довольно представительным. Вместе с тем подавляющая часть мероприятий программы исходит от органов внутренних дел, в меньшей степени - органов прокуратуры, службы безопасности, судов, других ведомств. Значительная часть программных мероприятий требует совместного исполнения, где главенствующую роль опять-таки играют правоохранительные органы, в первую очередь - органы внутренних дел.

Практика разработки комплексных программ борьбы с преступностью  на региональном уровне в России, свидетельствует о том, что некоторые ведомства просто саботируют участие в разработке подобных программ, ссылаясь на отсутствие законодательства, обязывающего их участвовать в такой работе, а также отсутствие у них опыта данной деятельности.

Указанная проблема решается в основном административно-командными методами путем властного давления на данные ведомства со стороны местных органов власти. Однако реальных рычагов воздействия на них, в том числе спроса за конечные результаты работы, попросту нет. Все это приводит к тому, что подавляющая часть запланированных мероприятий не исполняется, а вся ответственность за результаты предупредительной работы по-прежнему, как в недавние доперестроечные времена, ложится на правоохранительные органы.

Отмеченное еще раз  свидетельствует о настоятельной необходимости определения на уровне федерального законодательства субъектов профилактической деятельности, которые на законной правовой основе могли бы и должны участвовать в реализации комплекса мер по предупреждению правонарушений на региональном уровне.

Какова сфера действия подобных программных документов? Должны ли субъекты программных мероприятий, к примеру, вмешиваться в решение  таких проблем, как развитие материально-технической  базы учреждений социального обслуживания семьи и детей, предоставление иностранным гражданам жилья в общежитиях муниципального и ведомственного фонда города и районов, проверять законность отчуждения приватизированного жилья и т.п.?

На наш взгляд, все  эти меры в определенной степени  имеют отношение к предупреждению правонарушений. Но в той или иной степени практически любые социально-экономические меры связаны с преступностью, которая, как известно, тоже продукт социальной жизни. Не размываются ли таким образом границы предупредительного воздействия на преступность? И где пределы такого воздействия? Все это требует законодательного регламентирования.

Вопрос структурно-логического  построения комплексных программ борьбы с преступностью на первый взгляд носит сугубо технический характер. Вместе с тем он играет значительную роль в определении целей и задач программы, выявлении "болевых точек" в деле борьбы с преступностью, приоритетов программы, выделении в ней первоочередных мер, последовательности их реализации и т.п.

В теории криминологии делались попытки определения примерной структуры программы борьбы с преступностью. Авторы учебного пособия по криминологии включают в нее следующие структурные элементы: концепция программы; организационно-правовое обеспечение; кадровое обеспечение; подсистемы мер борьбы с отдельными видами преступлений и обусловливающими их негативными социальными явлениями; участие негосударственных объединений в борьбе с преступностью; правовое информирование населения в сфере борьбы с преступностью; финансирование программы; сроки реализации программы; контроль за реализацией программы¹⁰³.

Указанные разделы, безусловно, должны присутствовать в каждой комплексной  программе. На практике же чрезвычайно  трудно выделить в один раздел или  подраздел мероприятия, связанные  только с организационно-правовым или  кадровым обеспечением. Как правило, эти вопросы включаются в подразделы, посвященные борьбе с отдельными видами преступлений.

Вопросы, связанные с  финансированием программы, включаются обычно в каждый пункт программы, предусматривающий затраты на исполнение соответствующего мероприятия, с обязательным указанием источников финансирования, в том числе из бюджетных и внебюджетных средств. В конце программы определяется ее общая сметная стоимость, дифференцированная по источникам финансирования.

Вопрос, связанный с  контролем за реализацией программы, как правило, оговаривается в конце программы с обязательным указанием механизма осуществления контроля за ее исполнением.

В предложенном варианте комплексной программы отсутствует  раздел, содержащий анализ криминальной ситуации в регионе, выявление проблемных ситуаций, определение приоритетных направлений предупреждения преступлений. Как показало изучение программ, характерными для многих регионов являются профилактические меры, касающиеся предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, наркомании, посягательств на жизнь и здоровье граждан, и некоторые другие. В программах, например, для г. Москвы отражена специфика профилактических мероприятий столицы с ее демографическими, миграционными и другими региональными особенностями. Указанные программы во многом совпадают и в то же время значительно отличаются от аналогичных документов, принятых в других регионах, например, от Программы борьбы с преступностью в Кировской области на 1965 - 1996 гг., в разработке которой принимала участие группа научных сотрудников НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Отличие программ заключаются в структуре и содержании мероприятий, вызванных спецификой регионов. Криминальная обстановка в Кировской области менее напряженная, чем в Москве. Это промышленно-сельскохозяйственная, лесная область. В ней не предусмотрены мероприятия по таким острым для Москвы проблемам, как терроризм, организованная преступность, интенсивная миграция населения, беженцы, иностранные рабочие и другие, которые выделены в столичных программах¹⁰⁴.

Проблема ресурсного обеспечения программ борьбы с преступностью, пожалуй, одна из наиболее главных в  программно-целевом планировании, поскольку  без вложения в практику борьбы с преступностью дополнительных финансовых, материально-технических, кадровых средств все намечаемые мероприятия превращаются в каталог благих пожеланий, декларативных заявлений и перечень текущих функциональных обязанностей задействованных в программе служб и ведомств (чем грешат многие из изученных нами комплексных программ).

В процессе разработки комплексных  программ борьбы с преступностью  неоднократно возникал вопрос о целесообразности включения в их структуру развернутых  аналитических исследований состояния криминальной ситуации в регионе, анализа правоприменительной практики и существующих проблем в деятельности правоохранительных органов. О необходимости проведения такого анализа речь не шла. Все разработки комплексных программ, проведенных, например, во Владимирской, Иркутской, Нижегородской, Свердловской, Карагандинской, Челябинской областях, основывались на комплексном анализе криминальной ситуации, проводившемся на местах непосредственно в ходе разработки программ специально созданными для этих целей бригадами сотрудников правоохранительных органов.¹⁰⁵

Однако аналитические  разделы программ зачастую по объему превышали разделы, содержащие мероприятия, намеченные для исполнения. Это конечно  же утяжеляло такие программы, делало их довольно громоздкими и затрудняло тиражирование и использование. Впоследствии аналитические разделы были сокращены до минимума, а развернутые аналитические обзоры стали приложениями к программам. Думается, что это наиболее приемлемый вариант решения данной проблемы.

Следует отметить, что к превентивным мерам предупреждения преступности относятся программы не только правоохранительной направленности, но также и программы социального развития. Путем постепенного перехода от планового к программно-целевому методу и его реализации в полном объеме создается возможность принципиального качественного улучшения российской социальной политики, что в коечном счете воздействует на причины и условия совершения преступлений. Именно здесь программно-целевой подход к решению задач социальной сферы будет востребованным и насущным. Реализация принципа интерактивности в социальной политике возможна только при утверждении и заметном расширении сферы применения программно-целевого подхода. Такой метод помимо всего прочего предусматривает скоординированную множественность усилий различных государственных ведомств. Только программно-целевой подход дает возможность изменить принципы государственной службы. Мерилом работы становится ее конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и, что, пожалуй, важнее, - количественно. При этом в отличие от планового программно-целевой подход, за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации, является подходом заметно более гибким, легче реагирующим и легче регулируемым, а следовательно, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата.

Приоритеты политики, выраженные в форме разрабатываемых  и реализуемых на конкурсной основе целевых программ, приобретают таким  образом технологическое воплощение и становятся заметно более реалистичными.

Внедрение программно-целевого подхода неизбежно будет воздействовать на оздоровление системы государственного управления, поскольку позволит решение  социальных проблем из плоскости  организационных решений и создания новых, административно управляемых структур перевести в область контрактных отношений, складывающихся в процессе выполнения социальных заказов, из которых будет состоять каждая социальная программа.¹⁰⁶

В рамках программно-целевого подхода разрабатываются и национальные проекты. Национальные проекты не ограничены рамками одного года. Их реализация - приоритетная долгосрочная задача, что должно находить свое отражение при подготовке законов о бюджете на очередной год. Лишнее тому подтверждение - Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), где реализация приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения, развития агропромышленного комплекса названа в качестве ориентира на данный период.