Основные направления совершенствования организационных структур местных администраций

     • по функциональному признаку, определяемому  характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т. д.;

     • по территориальному признаку (в настоящее  время после вступления в силу Федерального закона №131 от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»— только для крупных городов [39, п.8, ст.37]).

     К структуре управления предъявляется  множество требований, отражающих ее ключевое для менеджмента значение. Они учитываются в принципах  формирования структуры управления. Главные из этих принципов могут  быть сформулированы следующим образом:

1. Организационная структура управления должна, прежде всего, отражать цели и задачи организации, а, следовательно, быть подчиненной производству и его потребностям;
2. следует предусматривать оптимальное разделение труда между органами управления и отдельными работниками, обеспечивающее творческий характер работы и нормальную нагрузку, а также надлежащую специализацию;
3. формирование структуры управления надлежит связывать с определением полномочий и ответственности каждого работника и органа управления, с установлением системы вертикальных и горизонтальных связей между ними;
4. между функциями и обязанностями, с одной стороны, и полномочиями и ответственностью с другой, необходимо поддерживать соответствие, нарушение которого приводит к дисфункции системы управления в целом;
5. организационная структура управления призвана быть адекватной социально-культурной среде организации, оказывающей существенное влияние на решения относительно уровня централизации и детализации, распределения полномочий и ответственности, степени самостоятельности и масштабов контроля руководителей и менеджеров. Практически это означает, что попытки слепо копировать структуры управления, успешно функционирующие в других социально-культурных условиях, не гарантируют желаемого результата.

     Реализация  этих принципов означает необходимость  учета при формировании (или перестройке) структуры управления множества  различных факторов воздействия  на организационную структуру управления.

     Итак, рассмотрев основные понятия и требования, предъявляемые к организационным структурам, в первой главе выявили основные типы организационных структур, определили их достоинства и недостатки. А также рассмотрели требования, предъявляемые к формированию организационных структур управления, и основные стадии их создания.

2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ

     2.1 Положение администрации в системе органов местного самоуправления 

     В соответствии с Федеральным законом  от 6 ноября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [39, п.2 ст.34] обязательными элементами структуры органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация.

     Помимо  представительного органа и выборного  главы муниципального образования  в муниципальном образовании  могут функционировать и другие, невыборные органы и должностные  лица. Это администрация муниципального образования. Структура, компетенция, сроки полномочий органов и должностных  лиц определяются муниципальными образованиями  на основе законов субъектов РФ о  местном самоуправлении. Наиболее важное значение среди таких органов и должностных лиц местного самоуправления имеют исполнительно-распорядительные органы и должностные лица, занимающиеся общим администрированием. Если муниципальную администрацию возглавляет не глава муниципального образования (избирается на основе всеобщего равного прямого избирательного права на тайном голосовании), то руководитель исполнительного органа и всей администрации, её члены не избираются, а нанимаются как управленцы, по контракту. Среди них есть не просто рядовые муниципальные чиновники, а должностные лица, обладающие в сфере своей деятельности дискреционными полномочиями [37, с.199].

     Согласно  Уставу г. Костромы, Администрация города Костромы – это «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

и полномочиями для осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области»[37, п.1 ст.38].

     Исполнительные  органы, число и номенклатура должностных  лиц, содержание их деятельности различаются  в зависимости от уровня муниципального образования, численности жителей, развития инфраструктуры, экономического положения, разнообразия функций, требующих  диверсификации управления, и др. Обычно такие органы называются местными администрациями, а их руководитель – главой администрации. Эту должность, как правило, занимает глава муниципального образования. В этом случае глава администрации (он же – глава муниципального образования) является выборным должностным лицом. Если же устав муниципального образования  предусматривает отдельные должности  главы муниципального образования  и главы администрации (исполнительного  органа), то последний назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования, либо может быть наемным администратором по контракту. Глава администрации возглавляет группу чиновников – начальников отделов по различным отраслям управления (местной промышленности, сельского хозяйства и т.д.), которые могут составлять под его председательством коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, коллегию, имеющую совещательный характер. Создание таких совещательных органов характерно для крупных муниципальных образований.

     В.Е. Чиркин отмечает [40, с. 363], что глава местной администрации может иметь своих заместителей, которых назначает либо самостоятельно (если это предусмотрено уставом муниципального образования), либо по согласованию с представительным органом или главой муниципального образования (в соответствии с уставом). На практике, однако, такие назначения всегда делаются после предварительных обсуждений с главой муниципального образования или совещания в представительном органе, после беседы с его председателем, другими членами. Обычно руководитель администрации имеет заместителей по финансово-экономической деятельности, коммунально-бытовому обслуживанию, социальной поддержки населения и др.

     Структура, штатное расписание и численность  местной администрации определяются главой местной администрации и  утверждаются главой муниципального образования, а иногда и представительным органом  муниципального образования. В структуру  администрации входят различные  департаменты, отделы, секторы, комитеты и другие структурные подразделения  отраслевого, функционального, территориального характера, в том числе подразделения  по управлению муниципальной собственностью, местными финансами, жилищно-коммунальным хозяйством и т.д. В крупных муниципальных  образованиях создаются отделы здравоохранения, образования, транспорта и связи  и др. Местная администрация имеет  свой обслуживающий аппарат (управление делами, бухгалтерия, отдел кадров, юридическая служба и т.д.). Состав каждого структурного подразделения  исполнительного органа местного самоуправления возглавляет руководитель (начальник  управления, заведующий отделом и  т.д.). Деятельность каждого такого органа регулируется соответствующим положением об органе.

     Муниципальная администрация занимается подготовкой  проектов решений, их обоснованием и  текущей работой. В компетенцию Администрации г. Костромы входит [36, п.1 ст.39]:

1. разработка проектов планов и программ социально-экономического развития города Костромы, организация их исполнения;
2. составление проекта бюджета города Костромы, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов, ведомственный контроль за исполнением бюджета, составление отчета о его исполнении;
3. установление порядка составления и ведение реестра расходных обязательств города Костромы;
4. осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом; эмиссия муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном Думой города Костромы;
5. управление имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы;
6. исполнение полномочий собственника имущества муниципальных унитарных предприятий, учредителя хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, а также организаций межмуниципального сотрудничества в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 10 Устава города Костромы;
7. обеспечение проведения независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг в соответствии с порядком, утвержденным Думой города Костромы;
8. размещение за счет средств городского бюджета муниципального заказа на поставку товаров, производство работ, оказание услуг в целях обеспечения муниципальных нужд;
9. подготовка проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и направление их Главе города Костромы для принятия либо внесения на рассмотрение Думы города Костромы;
10. обеспечение исполнения правовых актов Думы города Костромы, Главы города Костромы, принятых в рамках их полномочий, по вопросам местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий, в том числе обеспечения непосредственной реализации вопросов местного значения, установленных пунктами 4-8, 10-25, 27 части 1 статьи 7 Устава города Костромы;
11. обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления с коммерческими и некоммерческими организациями, общественными объединениями, религиозными организациями;
12. организация и материально-техническое обеспечение проведения социально значимых работ, предусмотренных Уставом города Костромы;
13. исполнение отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Костромской области, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области.

     Как говорилось выше, руководителем муниципальной администрации может быть лицо, занимающее такую должность по контракту и подчиненное главе муниципального образования. Контракт заключается по результатам конкурса на срок, предусмотренный уставом муниципального образования.

     Полномочия  главы администрации, действующего на основании контракта, прекращаются вследствие отставки по своему желанию, расторжения контракта (по соглашению стороны или в судебном порядке), отрешения от должности, прекращения  гражданства РФ, выезда за пределы  РФ на постоянное место жительство, признания его судом недееспособным, безвестно отсутствующим, вступления в силу в отношении главы администрации  обвинительного приговора суда. Если главой администрации является глава муниципального образования, то возможны и другие основания для прекращения его полномочий (например, отзыв избирателей) [40, с.365]. 

2. Факторы, определяющие организационную структуру  местной администрации

     Важнейшим условием эффективности деятельности органа муниципального управления является его организационная структура, которая должна соответствовать  задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию  местных, региональных и общегосударственных  интересов.

     На  построение организационной структуры  оказывает влияние ряд факторов, различных по своей природе и  виду воздействия на нее [32, с. 371].

     Муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры.

     Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

     Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют

на структуру  местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важны взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения.

     Состав  основных факторов, влияющих на организационную  структуру местной администрации, представлен на рисунке 9 [13, с.89].

     Рисунок 9 – Факторы, определяющие организационную структуру местной администрации 

     На  структуру органов муниципального управления значительно влияют, прежде всего, местные условия и особенности (природные, исторические, национально-демографические, экономические). Необходимостью учитывать  в процессе управления местные условия  и особенности обусловливается  право муниципальных образований  на самостоятельное решение вопросов организации местного самоуправления. Только при учете этих факторов местное  самоуправление может быть эффективным. Прежде всего, муниципальные образования отличаются величиной поселений (площадью территорий, численностью и составом населения); положением в системе территориального разделения труда; степенью развития социальной инфраструктуры потребительского рынка и рынка услуг, жилищно-коммунального комплекса и др. Диапазон различий в муниципальных образования исключительно велик – от крупнейших городов (например, Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода и др.) до небольших сельских поселений [11, с. 523].

     Разнообразие  муниципальных образований, особенности  их формирования, функционирования и  развития, специфика социального  состава, производственно-технологической  структуры, экономического и хозяйственного состояния предприятий, интеллектуально-культурного  уровня населения во многом определяют саму постановку задач, решаемых органами местного самоуправления. Предметы ведения  местного самоуправления предопределяют структуру органов управления муниципальным  образованием. Специфика предмета ведения  обусловливает определенный объем  полномочий, что составляет компетенцию  структурного подразделения, компетенцию  руководителя, специалиста. Поэтому  муниципальные образования отличаются составом решаемых задач и функций  управления, необходимым объемом  работы управленческого аппарата, внутренним построением органов муниципального управления. Например, органы местного самоуправления столиц субъектов России сегодня осуществляют активную деятельность по несвойственной, на первый взгляд, для  них функции – взаимодействию с сельхозпроизводителями. Однако наличие  агроотделов обусловлено тем, что, как правило, на территории пригородных зон располагаются объекты сельхозпроизводства, находящиеся в ведении города, горожане имеют дачные участки, в городе перерабатывается сельхозпродукция. Не менее интересен и ряд структур, сформированных муниципалитетами моногородов: так, в наукоградах формируются органы, обеспечивающие условия для деятельности фундаментальной науки, хотя ясно, что это компетенция федерального уровня государственного управления [8, с. 75].