Государственный страховой надзор

В 1991 г., когда страна переходила от чисто государственного страхования  к рыночным отношениям в этой области, надзорный орган существовал  в качестве подразделения Минфина РСФСР. Затем, в июле 1992 г. был создан самостоятельный орган – Государственный страховой надзор РФ (Госстрахнадзор)⁸, который в сентябре 1992 г. был преобразован в Федеральную инспекцию по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор)⁹.

В конце 1992 г. вступил в силу Закон  «О страховании»¹⁰, в соответствии с которым Федеральная инспекция была преобразована в Федеральную службу по надзору за страховой деятельностью¹¹, а по существу была просто переименована. Правительство РФ в апреле 1993 г. утвердило «Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью»¹².

В августе 1996 г. Федеральная служба была ликвидирована, а ее функции переданы Минфину РФ¹³, в составе которого был создан Департамент страхового надзора. Целесообразно это или нет с точки зрения сокращения численности аппарата – сложно сказать, однако, многие квалифицированные работники Федеральной службы ушли. Очень жаль, так как созданный ими орган страхового надзора, по мнению многих из тех, кто так или иначе занимается страхованием, был одним из наиболее полезных органов государственной власти.

На Департамент страхового надзора  Минфина России (как правопреемника) были возложены функции по анализу документов, которые страховщики представляют в Минфин РФ для получения лицензий и дачи по ним (документам) заключения, регистрации страховых компаний, а также функции по ведению единого реестра страховщиков, установлению правил формирования и размещения страховых резервов, обобщению практики страховой деятельности, осуществлению контроля за обеспечением платежеспособности страховщиков.

В настоящее время государственный  страховой надзор в Российской Федерации  осуществляет Федеральная служба страхового надзора, которая была образована в соответствии с Указом Президента РФ №314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹⁴ и Постановлением Правительства РФ №330 от 30 июня 2004 года «Об утверждении положения о Федеральной службе страхового надзора»¹⁵.

1.2. Причины и принципы осуществления государственного страхового надзора

В российском страховом законодательстве два направления, содержащие элементы публичности, ­ лицензирование и надзор ­ уже получили практическое осуществление. Переход к рыночным способам ведения страхования вовсе не означает отказ со стороны государства от контроля за коммерческим страхованием. Наиболее важными причинами, по мнению М.Б. Смирновой, требующими установления публичного контроля за страхованием, являются следующие¹⁶:

1) влияние страхования на процесс  воспроизводства в рамках экономики всей страны;

2)   возможность и необходимость  использования временно свободных  финансовых средств, аккумулированных  в страховых компаниях (страховых  резервов), для инвестиции в экономику;

3)   осуществление протекционистской  политики по отношению к отечественным страховым компаниям (запрет осуществлять страховую деятельность иностранным страховым компаниям на своей территории либо установление специального страхового режима);

4)  защита имущественных прав  страхователей путем установления специальных правил, призванных обеспечить финансовую устойчивость страховщиков, что необходимо для исполнения ими принятых на себя обязательств.

Т.А. Федорова выделяет два обстоятельства участия государства в наблюдении за функционированием страхования¹⁷. Во-первых, страхование выполняет важные народнохозяйственные задачи, обеспечивая компенсацию ущербов и пополняя инвестиционные ресурсы. Во-вторых, страхователи нуждаются в защите, так как они доверяют страховым компаниям свои деньги, зачастую не будучи в состоянии сделать заключение о надежности своих вложений.

В нашей  стране страховой надзор, по мнению Ю.Б. Фогельсона, выполняет три основные группы функций¹⁸:

1)  лицензионные, включающие лицензирование деятельности  страховщиков и страховых аудиторских компаний, регистрацию страховых брокеров и аттестацию страховых аудиторов;

2)   нормотворческие,  включающие издание  подзаконных  нормативных актов по страхованию,  регистрирующих деятельность страховщиков  и страховых аудиторов;

3)   контрольные,   включающие   непосредственный   контроль  за  финансовой   устойчивостью  страховщиков   и  деятельностью страховых компаний по исполнению ими требований нормативных актов и своих обязательств по договорам.

Регулирующая роль государственного органа по страховому надзору, по мнению В.В. Шахова¹⁹, должна предусматривать выполнение в основном трех функций, с помощью которых обеспечивается надежная защита страхователей.

1. Регистрация тех, кто осуществляет  действия, связанные с заключением  договоров страхования, — главная функция. Регистрацию должны пройти все страховщики. В ходе регистрации выясняются профессиональная пригодность страховщика, его финансовое положение. Западная практика обычно требует представить рекомендательное письмо от какого-либо известного лица в финансово-кредитной сфере. Не получив официального признания, страховое общество не может функционировать.

Органом государственного страхового надзора акт регистрации оформляется  выдачей соответствующего разрешения или лицензии.

2. Обеспечение гласности. Каждый, кто профессионально занимается страховой деятельностью, обязан опубликовать проспект, содержащий полную правдивую и четкую информацию о финансовом положении страховщика. Принцип гласности проводится через положение законодательных актов о страховой деятельности (публичная отчетность).

Чтобы не допускать ограничения  конкурентной борьбы, орган государственного страхового надзора должен проверить, насколько достоверна представленная информация. Открытость информации о  финансовом положении страховщиков способствует сохранению конкурентной борьбы.

3. Поддержание правопорядка в  отрасли. Орган государственного  страхового надзора может начать  расследование нарушений закона, принять административные меры  в отношении тех, кто действует  вопреки интересам страхователей, или пере дать дело в суд. Орган государственного страхового надзора наделен многими полномочиями по проверке оперативно-финансовой деятельности страховщиков.

Пункт 2 статьи 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 29 ноября 2007г.)²⁰ закрепляет, что страховой надзор осуществляется на принципах законности, гласности и организационного единства.

Принцип законности понимается, прежде всего, как требование государства неукоснительно исполнять устанавливаемые им законы и иные нормативные правовые акты. Согласно ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации²¹, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Термин «закон», однако, применен в широком смысле слова – как вся совокупность нормативно-правовых актов. Иначе это положение вступало бы в противоречие с нормами Конституции, наделяющими Президента РФ и Правительство РФ правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории России²².

Законность  как всеобщее требование неукоснительного соблюдения и исполнения действующего права последовательно распространяется на все сферы правовой деятельности государства и членов гражданского общества, в том числе и на сферу государственного страхового надзора.

Принцип гласности заключается в том, что деятельность органа страхового осуществляется гласно, т.е. является общедоступной и подконтрольной для общественности. Принцип гласности проявляется в опубликовании реестров страховых компаний, решений органа страхового надзора, статистических данных по страхованию и пр.

Широкое распространение сети Интернет в повседневной жизни способствует доступности информации о деятельности Федеральной службы страхового надзора для  граждан и юридических лиц. На сайте ФССН публикуются сообщения для прессы, информация о ФССН, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность ФССН, многочисленные приказы, актуальная информация о ликвидации, судебные решения, прочие документы,  объявления о розыске страховых компаний, обзоры обращений граждан и организаций, поданные заявки на лицензирования и пр²³.

Принцип организационного единства означает, что центральный аппарат и территориальные инспекции Федеральной службы страхового надзора являются единой системой по осуществлению страхового надзора, структурные части которого находятся в постоянном взаимодействии.

Таким образом, появление органа государственного страхового надзора обусловлено определенными причинами и является исторически неизбежным событием.

Государственный страховой надзор в России выполняет лицензионные, нормотворческие и контрольные  функции, и поэтому, должен осуществляться строго в соответствии с установленными принципами его деятельности.

1.3. Роль и значение государственного  страхового надзора

В современных условиях все большее  значение приобретают методы косвенного стимулирования государством развития страхования. Их суть состоит в различных  способах государственного регулирования страховой деятельности:

• Создание стабильной законодательной базы, определяющей единые «правила игры» для всех субъектов рынка страховой деятельности.
• Формирование страхового интереса потенциальных потребителей страховых услуг.
• Формирование системы государственного надзора за деятельностью страховщиков.
• Формирование системы гарантий выполнения страховщиками своих  обязательств перед потребителями страховых услуг.
• Организация и защита конкуренции на страховом рынке.
• Создание инфраструктуры страхового рынка и системы подготовки  квалифицированных кадров в области страхования.
• Регулирование деятельности зарубежных страховщиков и страховщиков с  преобладающей долей иностранного капитала на отечественном страховом  рынке.
• Проведение налоговой политики, способствующей формированию  цивилизованного рынка страховых услуг.
• Создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности  страховщиков.

В применении этих способов значительную роль играет именно государственный  страховой надзор.

Без системы органов государственного страхового надзора применение конкретных мер, обобщение практики и разработка предложений по совершенствованию страхового рынка становится практически невозможным.

Положением  о Федеральной службе страхового надзора на указанный орган были возложены обширные полномочия по регулированию страховой деятельности в Российской Федерации, и без этого органа, страховой рынок стал бы саморегулируемым, что привело бы к непредсказуемым последствиям.

Большое значение органа страхового надзора проявляется в процессе разработки предложений по нормативно-правовому регулированию, чтобы на основании проблем правоприменения формулировать свои предложения и направлять их органу страхового регулирования. Экспертный совет при Федеральной службе страхового надзора создан для того, чтобы обсуждать существующие проблемы. В состав Экспертного совета входят и представители страхового сообщества. Обмен мнениями всегда чрезвычайно полезен. Но интересны не те предложения, которые направлены исключительно на защиту интересов страховщика либо исключительно на защиту интересов государства. Ценными представляются предложения, которые позволяют при соблюдении баланса интересов страховщиков и государства эффективно защищать интересы тех, кто доверился страховщикам²⁴.

Таким образом, страховой надзор является необходимым  направлением деятельности государства, поскольку никакой другой сферой не охватывается регулирование страхового рынка, а защита интересов страхователей  является обязанностью государства.

1.4. Нормативно-правовое регулирование государственного страхового надзора в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации²⁵ в статье 39 устанавливает положение, согласно которому, в России поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Эта норма является основополагающей для всей системы страхового дела.

Сложность нормативно-правового регулирования  страхования состоит в том, что  страхование регулируется нормами  гражданского, финансового и административного права. Чтобы не путаться в многочисленных нормативно-правовых актах, касающихся регулирования страхования, в общем, и страхового надзора, в частности, ученые проводят их классификацию.

Ю.Б. Фогельсон в своем учебнике «Введение в страховое право»²⁶ подразделяет все нормативные правовые акты, регулирующие страховые отношения, на две части – нормативные акты, адресованные всем потенциальным участникам страховых отношений (общие) и нормативные акты, адресованные только страховщикам и регламентирующие их деятельность (специальные).

К общим, прежде всего, относятся – Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ)²⁷ и Закон «Об организации страхового дела». В них содержатся универсальные правила регулирования страховых отношений, т.е. правила, общие для всех видов страхования. Именно в силу своей универсальности они тесно связаны с другими общими нормами, регулирующими возникновение, прекращение, изменение и исполнение обязательств, поскольку, страховые отношения с юридической точки зрения представляют собой комплекс обязательств.