Государственная система социальной защиты в России

осударственная  система социальной защиты в России

 
     Государственная система социальной защиты в России включает пенсионные пособия, пособия по безработице, пособия  многодетным семьям, пособия по болезни, пособия по уходу за ребенком и  жилищные пособия. Пособий по бедности в явной форме не существует; вместо этого имеются многочисленные категории  пособий и льгот, выражающихся как  в денежной, так и в натуральной  форме, однако они почти не предусматривают  адресную помощь малоимущим. Кроме  того, имеются неофициальные источники  поддержки – от приусадебных участков, на которых выращиваются продукты питания, до помощи семьям со стороны друзей и родственников.  
     Официальная система социальной защиты поглощает около 12 процентов ВВП и обеспечивает до 30 процентов семейного дохода. Выплата пенсионных пособий, пособий по болезни и по уходу за ребенком, а также пособия по безработице финансируется из внебюджетных фондов, а также налогов с заработной платы, в настоящее время составляющих 34 процента от общего фонда заработной платы. Выплаты семьям являются универсальным пособием, которое финансируется за счет поступлений в местные бюджеты, наряду с федеральными трансфертами. Такие трансферты поступают в виде безусловных грантов общего назначения, охватывающих целый ряд государственных обязательств, среди которых пособия семьям являются приоритетной (но не обязательной) статьей. Жилищные пособия, а также пособия и льготы специального назначения финансируются полностью из местных источников.  
     Существующая система оказалась неспособной в полной мере справиться с требованиями переходного периода и, несмотря на многочисленные структурные изменения, по-прежнему не обеспечивает адекватную защиту малоимущих и уязвимых слоев населения:  
     Недостаточный размер пособий: пособия по безработице в среднем составляют лишь около 15 процентов от прожиточного минимума; пособия семьям – в среднем 12 процентов от прожиточного минимума для детей; до недавнего времени минимальный размер пенсии соответствовал 45 процентам прожиточного минимума для престарелых, однако в результате проведенных недавно корректировок (последние приходятся на февраль месяц) этот минимум был увеличен до примерно 50 процентов прожиточного минимума для престарелых. К концу 2000 года планируемая дальнейшая корректировка индексации увеличит минимальный размер пенсий до примерно 60 процентов прожиточного минимума для престарелых. Средний размер пенсии составит 95 процентов прожиточного минимума для престарелых.  
     Система страдает низкой адресностью, в связи с чем имеющаяся помощь часто не достигает получателей, находящихся за чертой бедности – около 20 процентов малоимущих домашних хозяйств вообще не получают пособий, в то время как почти четыре из пяти семей, не относящихся к категории малоимущих, получают государственные пособия; малоимущими являются приблизительно 40 процентов населения, однако право на различные пособия и льготы 68 процентов; а основную часть жилищных субсидий, основанных на проверке доходов, продолжают получать те, кто бедным не является.  
     Система не позволяет эффективно удовлетворять нужды занятого малоимущего населения: в то время как пенсионеры, безработные и многодетные семьи имеют возможность пользоваться помощью, хотя и недостаточной, в рамках программ, разработанных специально с учетом их потребностей, отсутствие адресных пособий по бедности оставляет многих среди занятого малоимущего населения за пределами системы социальной защиты.  
     Неадекватность ресурсов: для того чтобы поднять доходы всех бедных домашних хозяйств до прожиточного минимума, дополнительно потребуется, по оценкам, около 4-5 процентов ВВП; едва ли дополнительные трансферты такого порядка для целей социальной защиты окажутся приемлемыми.  
     Два основных элемента государственной системы социальной защиты в России – Государственный пенсионный фонд и Федеральная службы занятости, через которые проходят ресурсы, эквивалентные 7 процентам ВВП, – нуждаются в радикальных мерах для повышения эффективности, улучшения финансового управления и усиления информационной открытости. Еще один канал помощи – жилищные пособия, на которые приходится еще 3,7 процента ВВП, – требует коренного пересмотра, для того чтобы снизить финансовые затраты и обеспечить более строгую адресность.  
     Несмотря на увеличение размеров и более регулярную выплату пенсий в последнее время, система государственного пенсионного обеспечения начнет испытывать хронический и растущий дефицит уже не в столь отдаленном будущем, в связи с чем предстоит решить сложные вопросы структурного характера, такие как увеличение пенсионного возраста и сокращение числа особых льгот.  
     Среднесрочная стратегия социальной защиты в России должна поддерживать реформы и экономический рост: стратегия должна предусматривать защиту от риска потери доходов (предотвращение и смягчение бедности), а также способствовать эффективному функционированию рынков труда и таким образом содействовать процессу реструктуризации предприятий. Поскольку возможности увеличения объема средств для целей социальной защиты ограничены, задача заключается в определении оптимального способа использования существующих ресурсов путем рационализации/закрытия программ, адресного предоставления пособий наиболее нуждающимся группам населения, а также использования полученной таким образом экономии для увеличения размера пособий до более реального уровня.  
     Пособия по бедности. Первостепенной задачей является обеспечение адекватных пособий по бедности наиболее уязвимым слоям населения, в особенности занятому малоимущему населению. В настоящее время в России отсутствует последовательная система социальной помощи. Вместо этого есть большое количество пособий и льгот специального назначения. Но ни одна из этих программ не получает адекватного финансирования, причем большинство носит универсальный характер, то есть предоставляется на основании определенных условий, не связано с взносами и не предусматривает проверку доходов получателей. Многие из этих пособий и льгот относятся к ведению федерального уровня управления, но остаются необеспеченными, или лишь частично обеспеченными соответствующими резервами. Например, в г. Твери около 50 процентов населения имеет право на получение пособий в рамках различных необеспеченных резервами программ, находящихся в ведении Федерального правительства. Обеспечение адресности пособий и льгот и их консолидация должны рассматриваться как ключевые элементы стратегии снижения уровня бедности. Представляется, что адресность приведет к большему ощутимому росту эффективности расходования средств на социальные нужды, чем любые другие бюджетные меры. Правительство уже приступило к осуществлению ряда инициатив в этом направлении. Признав принцип адресной помощи малоимущим как важнейшее условие социальной политики, правительство разрабатывает в настоящее время соответствующие подходы к решению этой задачи. Уже принят и закреплен в законодательном порядке принцип адресности пособий семьям. Также рассматривается возможность постепенной рационализации социальных пособий и льгот, то есть их консолидация и/или упразднение. В этой связи изучается программа жилищных пособий, на долю которых приходится приблизительно 3,7 процента ВВП (около 35 процентов расходов муниципальных бюджетов) и адресность которых часто не соблюдается (то есть пособия ошибочно предоставляются домашним хозяйствам, не входящим в категорию малоимущих). Значительное улучшение адресности может быть достигнуто путем включения в методы отбора соответствующих критериев определения бедности.  
     Пособия по безработице. Целью страхования по безработице должно быть возвращение рабочей силы на рынок труда (смена занятости), не сопряженное, однако, с высокими налоговыми ставками для участников и не создающее отрицательных стимулов трудовой деятельности. В существующей в России системе пособий по безработице ни одно из этих условий не соблюдается. Налоговая ставка находится на скромном уровне 1,5 процента, а небольшой размер пособий не способствует смене занятости и не создает отрицательных стимулов, но в то же время и не защищает работников от нищеты вследствие потери работы. Более того, существующая система смешивает принцип страхования с принципом снижения уровня бедности. Распространяя пособия и на тех работников, которые никогда не платили страховых взносов или не платили их в последнее время, данная система уподобляется программе социальной помощи. Наконец, существующая система отличается неэффективным перераспределением средств фонда занятости между регионами, имеющими профицит и дефицит бюджета, что нередко приводит к невыплате пособий.  
     В сложившихся условиях пособия по безработице фактически выполняют роль еще одного пособия по бедности – недостаточного размера и с недостаточным финансированием. Представляется справедливым поставить вопрос о целесообразности дальнейшего сохранения данного вида пособий. Не лучше ли включить эти средства в общую категорию пособий по бедности? В крайнем случае, систему пособий по безработице можно упростить, установив пособие фиксированного размера только для работников, вносивших взносы в фонд страхования по безработице по последнему месту работы. Размер этого пособия будет определяться наличием средств, но при более строгих правилах получения фиксированная сумма пособия может быть увеличена. Такую возможность следует рассмотреть в том случае, если окажется, что, по крайней мере в течение ограниченного периода, такой метод страхования будет способствовать перестройке предприятий. Дополнительные финансовые ресурсы могут быть высвобождены путем замены скрытого субсидирования заработной платы на предприятиях явными формами помощи, ограниченной по времени, путем более эффективного использования средств Фонда занятости, а также при помощи дополнительных ограничений на право и продолжительность получения пособий. Правительство уже принимает меры в этом направлении, и их следует поощрять. Недавно был принят закон, предусматривающий более жесткие критерии отбора получателей пособий по безработице, разрабатывается новая формула перераспределения доходов для Фонда занятости, и предполагается, что после проведения обзора механизма функционирования этого фонда для финансового руководства в дальнейшем контроль за использованием ресурсов фонда будет более эффективным.  
     Вопрос о централизации Фонда занятости рассматривался несколько раз в целях улучшения контроля за использованием ресурсов, особенно применительно к действующим программам, и более сбалансированного распределения пособий. Данный вопрос более не представляется актуальным, поскольку в настоящее время эти задачи решаются с помощью инициатив по реформе, находящихся в процессе реализации.  
     В более общем плане, любые соображения об изменении базовой структуры поддержки доходов безработных должны, разумеется, определяться пониманием правительством текущих и формирующихся тенденций на рынке труда и изменений в социальной сфере, а также соответствовать стратегии, направленной на восстановление рыночных трудовых доходов безработных, а не просто определенную компенсацию потерь в их доходах.  
     Пенсионные пособия. Нет никакого сомнения в том, что в России необходимо пересмотреть действующую государственную систему пенсионного обеспечения. Сложившаяся демографическая ситуация, установленный возраст выхода на пенсию и вероятный путь развития экономики страны указывают на то, что уже в скором будущем система войдет в период хронического и растущего дефицита. Возможностей для увеличения размеров взносов в пенсионный фонд немного, а повышение их собираемости, хотя и является важной задачек, как таковое не позволяет преодолеть фундаментальные диспропорции системы. Для этого потребуется решение важных структурных вопросов, таких как возраст выхода на пенсию и особые льготы. В противном случае решить проблему низких пенсионных пособий в России не представляется возможным.  
     Прогнозы указывают на то, что без внесения изменений в существующую политику баланс доходов и расходов Пенсионного фонда будет постепенно ухудшаться. Разрыв между расходами и доходами примерно к 2008 году достигнет около двух процентов ВВП и будет продолжать возрастать. Разумеется, можно было бы значительно улучшить положение дел путем повышения возраста выхода на пенсию и отмены особых льгот. Повышение стандартного возраста выхода на пенсию женщин с 55 до 60 лет или введение стимулов в распределительную пенсионную систему, с тем чтобы поощрить женщин работать дольше, а также отмена субсидий, присутствующих в неявной форме в положениях о досрочном выходе на пенсию, существенно облегчили бы среднесрочную перспективу Пенсионного фонда, обеспечив превышение доходов над расходами примерно до 2025 года. Это могло бы выразиться в среднем снижении налога на фонд заработной платы в размере свыше трех процентов.  
     Реформа должна добиться, по крайней мере, следующего: создать условия для переноса части дохода трудоспособных лет на престарелый возраст при помощи сбережений или другими способами; перераспределить дополнительный доход в пользу престарелых, входивших в категорию малоимущих на протяжении всей жизни; обеспечить страхование против множества факторов риска, которым в особенности подвержены престарелые. Желательно также, чтобы имеющаяся государственная система пенсионного обеспечения поддерживала экономику в целом, то есть была устойчивой и не ложилась чрезмерным бременем на бюджет. В настоящее время эти условия не соблюдаются. В то же время можно ожидать, что инициатива Пенсионного фонда, предусматривающая введение системы индивидуальных счетов работников в целях ведения точного учета взносов, укрепит, в представлении работников, связь между взносами и пособиями и повысит стимулы к соблюдению требований о внесении платежей из фонда заработной платы на цели пенсионного обеспечения.  
     В области пенсионного обеспечения весьма заслуживает одобрения подход, предусматривающий общественную солидарность, присущую действующей в России государственной системе выплаты пенсий из текущих доходов (распределительной системе), и создание специальных фондов, способствующих экономическому росту. В среднесрочном плане это предполагает реформу распределительной системы путем увеличения возраста выхода на пенсию и ограничения льгот, обеспечения разумного минимального размера пенсии и укрепления взаимосвязи между взносами и пособиями. Кроме того, это предполагает введение в умеренном масштабе обязательной накопительной системы. Однако в краткосрочном плане, учитывая сложную экономическую ситуацию, заслуживает рассмотрения вопрос о введении единообразной пенсии как возможного временного решения проблем с распределительной системой. Хотя это означает разрыв связи между пособиями и взносами, в целом такой порядок отражает существующую структуру общей системы, а также прагматический подход к существующим ограничениям. В средне- и долгосрочной перспективе необходимо будет провести структурные реформы распределительной системы, с тем чтобы построить заново систему дифференцированных пенсий на адекватном уровне. Необходимо снизить коэффициент зависимости в данной системе (то есть отношение вкладчиков к получателям), повысить собираемость взносов, пересмотреть индексацию заработной платы и укрепить управление системой пенсионного обеспечения. Учитывая ситуацию на финансовых рынках, создание специальных фондов представляется преждевременным. Эффективные государственные программы, финансируемые из частных источников, потребуют наличия действенных органов нормативно-правового регулирования и финансовых рынков, предлагающих разнообразные долговые и финансовые инструменты.  
     Фонд социального страхования. Хотя Фонд социального страхования и выполняет ряд важных функций, в частности, обеспечивает выплаты по больничным листам и пособий матерям, следует обратить внимание на роль этого фонда. В настоящее время он прямо и косвенно поглощает 5,4 процента фонда заработной платы и постоянно имеет активное сальдо. Это служит источником такой структуры расходов предприятий и работников, которая, как представляется, практически не связана с основными функциям фонда, заключающимися в обеспечении краткосрочных пособий и, возможно, регулировании профессионального риска. В настоящее время проводится анализ деятельности фонда для финансового руководства, а также анализ его ключевых функций. Это может послужить хорошей основой для пересмотра роли этого фонда, включая разработку соответствующего законодательства для него, а также потенциального сокращения его доли в налоге на фонд заработной платы.  
     Хотя стратегия социальной защиты направлена, прежде всего, на обеспечение помощи нуждающимся, перестройка системы вызвана также необходимостью поддержки экономических реформ, в частности, реструктуризации предприятий. Одним из важнейших элементов успешного перехода к рынку является реструктуризация предприятий, предполагающая высвобождение непродуктивных в прошлом ресурсов для их использования в более продуктивных областях экономики, причем важным аспектом этого процесса является ликвидация и создание рабочих мест. В странах, успешно проводящих реформы, это уже произошло. В России же эти перемены пока осуществляются только в ограниченных масштабах, что объясняется сохранением большинства так называемых нежестких бюджетных ограничений в секторе предприятий и нежеланием применять закон о несостоятельности для перестройки или ликвидации предприятий. К основным причинам следует отнести:  
     Доминирующую роль руководителей предприятий среди акционеров;  
     Жесткие положения трудового законодательства, препятствующие увольнению работников, а также большие непосредственные издержки сокращения штатов (большие выходные пособия и выплаты задолженности по заработной плате);  
     Система социальных льгот, предоставляемых предприятием, что повышает стоимость замещения заработной платы и льгот для работников;  
     Отсутствие адекватной системы социальной защиты, ограждающей уволенных работников от нищеты и облегчающей поиск новых рабочих мест: низкий уровень пособий по безработице практически исключает их как средство поддержки в промежуточный период, справочная и консультационная служба центров занятости слабо развита. В связи с этим правительство неохотно идет на меры, ведущие к сокращению работников государственных структур и предприятий, а сами работники без энтузиазма относятся к рискованной перспективе поиска новых возможностей.  
     В этих условиях программа социальной защиты, способствующая перестройке и росту экономики, должна быть направлена на решение следующих задач:  
     Совершенствование программ пособий по безработице/выходных пособий. В то время как возможности для увеличения пособий по безработице – даже фиксированных – ограничены, новая программа пособий может сочетаться с программами выходных пособий, финансируемыми из бюджета, и предусматривать выплату работникам единовременных пособий в случае реорганизации или закрытия предприятия. Разработка простого в административном отношении пакета мер адекватной компенсации может оказаться полезной для ускорения реальной реструктуризации предприятий. Вместе с тем совершенно очевидно, что объем компенсационных выплат, сопряженных с крупной программой реструктуризации и приватизации предприятия, превышает возможности региональных бюджетов. Следовательно, есть все основания для федерального правительства вмешаться и предложить привлекательный пакет мер региональным руководителям, поддерживающим реформы. Помимо этих подходов, которые должны иметь широкое применение в масштабах страны, могут потребоваться специальные меры вмешательства в тех ситуациях, когда преобразования направлены на преодоление серьезных структурных диспропорций, например, в экономически отсталых районах, в случае градообразующих предприятий, в ходе перестройки районов Севера и т.п.  
     Хотя активные программы рынка труда (профессиональное обучение, содействие в поиске работы) часто считаются важным фактором, облегчающим смену работы, к ним следует относиться с осторожностью, поскольку результаты мирового опыта таких программ в лучшем случае неоднозначны. При разработке активных программ занятости в России (включая содействие в поиске работы и организацию обучения) следует учитывать результаты анализа рынка труда на региональном и местном уровнях, которые отражают изменение условий спроса и предложения. Кроме того, учитывая ограниченность бюджетных ресурсов (в большинстве регионов финансовые ресурсы не позволяют обеспечить дополнительную поддержку сверх выплаты пособий), правительству придется определить оптимальное соотношение расходов на выплату пособий, развитие институтов рынка труда и активные программы. Таким образом, следует внимательно изучить действующие программы и предусмотреть внутренние механизмы оценки в новых программах и при внесении изменений в существующие.  
     Малые предприятия служат важными источниками занятости в странах с развитой экономикой, и именно развитию малого предпринимательства должно уделяться особое внимание в стратегии рынка труда, направленной на развитие предпринимательства, увеличение занятости и использование ресурсов на более продуктивные виды деятельности. В настоящее время основной объем такой деятельности, возможно, осуществляется в негосударственном секторе. Хотя это и необязательно является нежелательным явлением на ранних этапах переходного периода, доля негосударственного сектора в России особенно велика и продолжает расти. На этом фоне отчетливо проявляются проблемы предпринимательства в организованном секторе экономики, включая громоздкость нормативно-правового регулирования, высокие налоги и отсутствие доступа к капиталу и консультационным услугам для предпринимательства.  
     Законодательная база. Правовая система, регулирующая экономические отношения в России, имеет весьма ограниченные возможности обеспечения соблюдения законов. Реформа трудового законодательства как таковая не дает решения неотложных проблем. Однако подготовка реформы трудового законодательства очень важна, поскольку она закладывает основу и создает условия для становления рыночной экономики и эффективных механизмов обеспечения рыночных отношений. В новом трудовом законодательстве должны быть особо предусмотрены такие меры содействия реструктуризации предприятий путем создания новых рабочих мест, как снижение издержек, связанных с наймом и увольнением работников. В целях улучшения условий найма важно сократить чрезмерные пособия, связанные с занятостью, а также отменить существующие ограничения на наем с фиксированным сроком. В законе не следует определять условия найма с фиксированным сроком или предписывать продолжительность и максимальное число последовательных трудовых договоров. Для упрощения процедуры сокращения штатов и увольнения работников, а, следовательно, для стимулирования найма новых сотрудников, в трудовом законодательстве должны быть предусмотрены более гибкие условия увольнения, в том числе использование текущих вакансий для найма работника, выполняющего работу, необходимость в которой отпала, а также отмена действующего требования о согласовании увольнений с профсоюзами.