Политические сферы

7.1, б 

Существуют две  трактовки изменений институтов. Первая связывает изменение институтов с деятельностью акторов, для которых затраты на изменение институтов ниже издержек на адаптацию к ним. Заинтересованность акторов в изменении институтов может проистекать как из их аутсайдеровского (К. Шепсли), так и доминирующего (Д. Найт) положения. Вторая трактовка выводит институциональные изменения из снижения эффективности институтов. 

Институциональные изменения – это процесс двустороннего  движения. С одной стороны, изменения  формальных институтов могут быть вызваны  изменениями неформальных, с другой – изменения первых могут стимулировать  изменения вторых. В результате начинается «длительный процесс взаимодействия формальных и неформальных норм».

7.2. Возможные формы  политических институтов 

КОММЕНТАРИИ 

В самом начале формирования неоинституционального подхода в политической науке развернулась дискуссия вокруг понятия государства. В ходе полемики часть исследователей выступила с предложением создать дифференцированную концепцию государства. По их мнению, государство должно рассматриваться «не как единая сущность, а как совокупность организаций и институтов, каждый из которых обладает собственными интересами». Таким образом, государственный сектор представляется дифференцированным, состоящим из множества автономных акторов, обладающих собственными интересами. 

Можно выделить две  модели формирования государственных  институтов власти. Согласно первой модели, для отстаивания всеобщих интересов  любому сообществу нужны четыре типа институтов, чтобы регулировать общие  интересы, – институты законодательной  власти. Для воплощения в жизнь  принятых решений – институты  исполнительной власти. Для разрешения возникающих конфликтов и интерпретации  правил – институты судебной власти. Для применения негативных санкций  по отношению к нарушителям норм – институты принуждения. Вторая модель исходит из доминирования  одной социальной группы в обществе (элиты, олигархии, правящего класса, клана и т. д.). Для утверждения  своего господства эта правящая группировка  создает четыре типа институтов. Законодательные институты – для обеспечения легитимности над подданными, исполнительные – для реализации принятых решений, судебные – для разрешения конфликтов между властвующими и подвластными, институты принуждения – для репрессивного подавления тех, кто оказывает власти сопротивление. 

И в той и в  другой модели институты оказываются  теми же самыми. Однако политические системы  будут различаться как количеством  институтов, так и их композицией (институциональным дизайном). Таким  образом, разнообразие институциональных  разновидностей политических систем (варианты сочетаний разнообразных политических институтов) может значительно превышать  количество реальных случаев. 

Представленные на схеме институты носят в основном формальный характер. Это преимущественно  формы политической деятельности, способы  организации, законы, определяющие формальные структуры политической системы  и механизмы осуществления власти. Функционирование этих институтов основывается как на убежденности в их необходимости и правомочности (легитимности), так и на угрозе применения и самом применении формальных или неформальных санкций. Противопоставление партийных систем: двухпартийная – многопартийная; избирательных систем: мажоритарная – пропорциональная; форм центральной власти: президентская – парламентская носит самый общий характер. На самом деле могут существовать промежуточные формы политических институтов (например, система двух с половиной партий). Таким образом, количество возможных формальных политических институтов может быть гораздо большим, чем на приведенной схеме.

Глава 8. Государство  как политический институт 

В политической науке  можно выделить две трактовки  понятия «государство». 

В широком смысле государство – это политическое образование, соответствующее трем основным признакам: 

1) наличие единой  территории с определенными границами; 

2) население, проживающее  на данной территории; 

3) суверенная власть. 

Такое толкование понятия  государства носит преимущественно  юридический характер. 

В узком смысле государство  трактуется как совокупность политических институтов, осуществляющих верховную  власть на определенной территории. Классическое определение государства в узком  смысле сформулировал М. Вебер: «Современное государство, – писал он, – есть организованный по типу учреждения союз господства, который внутри определенной сферы добился успеха в монополизации  легитимного физического насилия  как средства господства». Позицию  Вебера можно охарактеризовать как  политологический подход. Он выводит  понятие государства из отношений  господства людей над людьми, которое  опирается на легитимное насилие. При  этом само господство организовано и  осуществляется в соответствии с  существующими нормами и процедурами («по типу учреждения»), т. е. носит  институционализированный характер. Предложенное Вебером определение получило широкую поддержку в современной науке. Французский социолог П. Бурдье рассматривает государство как «Икс (подлежащий определению), обладающий монополией на легитимное использование физического и символического насилия на определенной территории и в отношении соответствующего населения». В этом определении Бурдье расширяет толкование применяемого государством насилия: оно у него носит не только физический, но и символический характер. 

Исторические исследования подтверждают тот факт, что создание централизованных государств в Европе и других регионах связано с монополизацией одной из группировок права на применение насилия, увеличением собираемости налогов и усилением военной  мощи. Некоторые исследователи считают  процесс установления территориальной  монополии силы, т. е. формирование государства, законом истории, а появление  современных государств относят  к ХV столетию. Монополия силы включает в себя защиту территории от внешних врагов и устранение конфликтов с использованием насилия в пределах определенной территории. В политической науке особое внимание уделяется проблеме происхождения государства. В зависимости от ее решения определяется природа государства и способы его легитимации. Эта проблема находилась в поле зрения античных и средневековых мыслителей, философов и юристов Нового времени. В современной политической науке к этой проблеме обратились представители неоинституционализма. 

Представители неоинституционализма трактуют происхождение государства с позиций социального конструктивизма. Д. Норт рассматривает правителя как собственника, который торгует защитой и правосудием. В обмен на эти блага правитель обретает верховную власть, которая ограничивается со стороны подданных как возможными издержками выхода из подчинения правителю и его смены, так и уровнем политической конкуренции. Несколько иную картину рисует Дж. Бьюкенен. С точки зрения его теории гражданин (принципал) конструирует государство (агента), передавая ему функции, в том числе и гаранта исполнения контрактов. В результате он вынужден подчиняться решениям государства, становясь, таким образом, агентом. 

Приверженцы неоинституционализма рассматривают две полярные модели государства: контрактную и эксплуататорскую. С точки зрения контрактной модели, государство использует делегированное ему гражданами право на применение насилия в их интересах. Целью подобного государства является такое перераспределение прав собственности, которое максимизирует доход общества. Для этого собственность передается в руки тех экономических субъектов, которые могут ею пользоваться наиболее эффективно. Контрактное государство действует в рамках конституционного поля и рыночной экономики. В противовес ему эксплуататорское государство использует монополию на насилие в собственных интересах, т. е. для максимизации собственной прибыли. Интересы правителя ставятся выше интересов общества, а государственный аппарат стремится поставить под свой контроль все сферы общества. Перераспределение собственности и поборы государства приобретают систематический характер.

8.1. Формы и функции  государства 

КОММЕНТАРИИ 

Современное государство  выполняет несколько важнейших  функций: 

1) обеспечение безопасности  и правопорядка; 

2) регулирование  социальных отношений и разрешение  социальных конфликтов на макроуровне; 

3) распределение  ценностей в обществе; 

4) защита национальных  интересов и обеспечение национальной  безопасности. 

Национальная безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и  внутренних угроз. 

Национальные интересы – совокупность сбалансированных жизненно важных интересов личности, общества и государства, отличающихся долговременным характером и определяющих основные цели и задачи внешней и внутренней политики государства. 

Перечисленные функции  исполняются исключительно государством, так как они, во-первых, способствуют достижению коллективных целей и, во-вторых, их реализация отдельными социальными  институтами невозможна. 

В современных государствах власть, как правило, рассредоточена между различными структурами или  институтами. Это разделение власти осуществляется как на основе территориального распределения компетенции, так  и между центральными структурами  власти. Различные способы распределения  компетенции между центральными и региональными органами власти порождают разные административно-территориальные  способы организации государственной  власти (формы государственного устройства), в то время как различные способы  формирования центральных органов  власти и распределения полномочий между ними приводят к возникновению  различных форм правления.

8.2. Формы государственного  устройства. Модели федерализма 

КОММЕНТАРИИ 

Унитарное государство  представляет собой слитное государство, состоящее не из государственных  образований, а из административно-территориальных  единиц. Отличительными признаками унитарного государства выступают: единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны; единое гражданство  и единая система права; централизованная судебная система; единая система высших органов государственной власти и подразделение на административно-территориальные  единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической самостоятельностью. 

С конца XIX в. термин «федерализм» использовался для  обозначения ассоциации, части которой  сохраняют свою административную или  финансовую независимость. Д. Кинг отмечает, что «федерализм – это институциональное  соглашение о форме суверенного  государства, отличающегося от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством». Д. Элазар рассматривает федерализм как «фундаментальное разделение властей среди множества центров». 

Модель пирамиды предполагает жесткую иерархию во взаимоотношениях центра, регионов и местного самоуправления. Такая модель в большей степени  характерна для политических систем, ориентированных на мобилизацию  ресурсов для ускоренного развития или нейтрализации внешних угроз (схема 8.2, б). 

Модель «периферия – центр» предполагает равенство  регионов между собой при одновременном  доминировании центра по отношению  к ним. В этой модели органично  сочетаются традиции территориального плюрализма с централизованным управлением (схема 8.2, в). 

В модели федеральной  матрицы отсутствует жесткая  соподчиненность и иерархия власти. Центры власти располагаются и по горизонтали и по вертикали. Власть в этой модели носит дисперсный характер. На любом уровне власть распределяется как по вертикали (законодательные, исполнительные органы власти), так  и по горизонтали (судебные и административные органы власти). Все уровни и центры власти оказываются взаимосвязаны. 

В определенном смысле матричная модель представляет собой  идеальный тип федерации (схема 8.2, г).

8.3. Достоинства и  недостатки федерализма 

КОММЕНТАРИИ 

Можно отметить ряд  достоинств и недостатков, присущих федерализму. 

Достоинства 

1. Препятствие злоупотреблениям  власти. Во-первых, разграничение предметов  ведения между федерацией в  целом и ее субъектами существенно  ограничивает власть. Во-вторых, наличие  специфических интересов субъектов  федераций требует их согласования  и препятствует монополизации  власти. 

2. Эффективность  инноваций. Федеративная система  государственного устройства позволяет  минимизировать ошибочные решения  на общегосударственном уровне. В федерации существует возможность  апробировать любые нововведения, проекты реформ в одном или  нескольких субъектах федерации.