Формы и особенности проведения налоговых проверок. Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение

3) если заявление о  дополнении и изменении налоговой  декларации делается после истечения  срока подачи налоговой декларации  и срока уплаты налога, то налогоплательщик  освобождается от ответственности,  если указанное заявление сделано  до момента, когда налогоплательщик  узнал об обнаружении налоговым  органом соответствующих нарушений,  либо о назначении выездной  налоговой проверки – при условии,  что до подачи такого заявления  налогоплательщик уплатил недостающую  сумму налога и соответствующие  ей пени.

Камеральная проверка складывается, прежде всего, из анализа полноты  и своевременности представления  налоговой отчетности, контроля за правильностью исчисления того или иного налога, проверки обоснованности применения налоговых льгот. Налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения, получить объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. Большое значение имеют налоговые декларации и бухгалтерская отчетность, представленные налогоплательщиком за предыдущие налоговые периоды, а также информация, полученная от иных государственных органов. Для проверки отчетных данных активно используются разнообразные возможности и достижения компьютерной техники.

На суммы доплат по налогам, выявленные по результатам камеральной  проверки, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей  суммы налога и пени. Таким образом налогоплательщик информируется о результатах камеральной проверки. Процедура проведения камеральных налоговых проверок прописана в законодательстве недостаточно четко. В частности, НК РФ не устанавливает, каким документом должны оформляться результаты камеральной проверки – составление акта камеральной поверки законом не предусмотрено. Это вызывает многочисленные проблемы, в частности, по вопросу об исчислении сроков давности. В настоящее время результаты камеральных поверок оформляются докладными (служебными) записками, составленными налоговыми инспекторами, проводившими поверку, на имя руководителя налогового органа. Поскольку докладная (служебная) записка – акт односторонний, ознакомление налогоплательщика с ее содержанием не предполагается. Таким образом, налогоплательщик узнает о результатах камеральной проверки только после решения руководителя налогового органа о привлечении к ответственности.

Законодателю и налоговым  органам здесь следует использовать порядок, аналогичный тому, который  установлен НК РФ в отношении выездной налоговой проверки. Прежде всего, речь идет о составлении акта камеральной  проверки, обязательном ознакомлении с ним налогоплательщика, наделении  последнего правом представить свои письменные возражения. Учитывая большой  объем работы налоговых органов, возможно, использовать такой порядок, по крайней мере, в тех случаях, когда в ходе камеральной проверки обнаружены факты налоговых правонарушений и речь идет о привлечении налогоплательщика  к ответственности.

Эта позиция находит поддержку  и в судебной практике. Как указывают  суды, в соответствии с принципом  всеобщности и равенства налогообложения  при осуществлении камеральной  проверки и иных форм налогового контроля налоговым органам необходимо соблюдать  процедуры производства по делу о  налоговом правонарушении, аналогичные  установленным НК РФ для выездных налоговых проверок. НК РФ не предусматривает  упрощенную процедуру привлечения  к налоговой ответственности. Налогоплательщику, во всяком случае, должно гарантироваться  право на представление своих  интересов в налоговых правоотношениях  и дачу пояснений по вопросам исчисления и уплаты налогов. Поэтому при  выявлении факта налогового правонарушения в ходе камеральной налоговой  проверки налоговый орган обязан поставить налогоплательщика в  известность о том, что ведется  производство по делу о налоговом  правонарушении, и предложить представить  свои объяснения и возражения.

Привлечение к налоговой ответственности по результатам камеральной налоговой проверки недопустимо, поскольку прямо не предусмотрено нормами НК РФ; обнаружение в ходе камеральной проверки фактов налоговых правонарушений является лишь основанием для назначения и поведения выездной налоговой проверки, по результатам которой и возможно привлечение к налоговой ответственности. С таким мнением нельзя согласиться. Нормы НК РФ определяют порядок производства по делу о налоговом правонарушении вне зависимости от того, было ли оно выявлено в результате камеральной или выездной налоговой проверки. Целый ряд правонарушений – непредставление налоговой декларации, нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке – выявляются именно в ходе камеральных налоговых проверок. Откладывать возбуждение налогового производства по правонарушениям, выявленным в ходе камеральных проверок, вплоть до проведения выездной проверки крайне нецелесообразно. Разумеется, существует проблема правовой неопределенности в регулировании отдельных аспектов организации и проведении камеральных налоговых проверок, которые должны быть решены законодателем в первоочередном порядке.

Выездные налоговые  проверки:

Выездные налоговые проверки – наиболее сложная и эффективная  форма налогового контроля. Большое  значение здесь придается соблюдению установленных законом ограничений, призванных защитить добросовестного  налогоплательщика от возможного произвола  со стороны государства. В качестве гарантий для проверяемого лица установлены  двухмесячный срок проведения выездной налоговой проверки, трехлетний давностный срок для проверки коммерческой деятельности налогоплательщика, запрет на проведение повторных проверок, право на обжалование, обязанность налоговых органов  соблюдать налоговую тайну и  возместить налогоплательщику ущерб, причиненный незаконными действиями. Как указал КС РФ, основное содержание выездной налоговой проверки – проверка правильности исчисления и своевременности  уплаты (удержания и перечисления) одного или нескольких налогов по месту нахождения налогоплательщика  на основе изучения, как документальных источников информации, так и фактического состояния объектов налогообложения.

Выездная налоговая проверка проводится на основании решения  руководителя (его заместителя) налогового органа. В таком решении указываются  наименование налогового органа, номер  решения и дата его вынесения; наименование налогоплательщика, его  идентификационный номер; период финансово-хозяйственной  деятельности, за который проводится проверка; вопросы проверки (виды налогов, по которым она проводится); Ф. И. О. и классные чины (специальные звания) лиц, входящих в состав проверяющей  группы; подпись должностного лица, вынесшего решение с указанием  его Ф. И. О., должности и классного  чина. Несоблюдение требований налогового законодательства к порядку назначения и принятия решения о проведении выездной налоговой проверки, несоблюдение прав и законных интересов налогоплательщика  при принятии решения о проведении выездной налоговой проверки являются основанием для признания таких  решений недействительными. Серьезными нарушениями суды признают отсутствие в решении о назначении выездной налоговой проверки сведений о периоде  финансово-хозяйственной деятельности, за который проводится проверка, вопросах проверки, видах налогов, по которым  проводится проверка, составе должностных  лиц, входящих в проверяющую группу. Следует отметить, что в дальнейшем проверяющие должны действовать  строго в пределах, очерченных решением о проведении выездной налоговой  проверки. Любой выход за эти пределы  является незаконным.

Должностным лицам, непосредственно  проводящим выездную налоговую проверку, обеспечивается беспрепятственный  доступ на территорию и в помещение  налогоплательщика. При этом проверяющие  должны предъявить служебные удостоверения  и решение о проведении выездной налоговой проверки, а в необходимых  случаях и документ, подтверждающий их полномочия на проверку объектов с  особым режимом доступа. При отсутствии любого из указанных документов налогоплательщик вправе не допускать проверяющих  на свою территорию (в помещения). Незаконное воспрепятствование доступу должностных  лиц для проведения налоговой  проверки на территории или в помещении (кроме жилых помещений) влечет для  налогоплательщика серьезные негативные последствия. В этом случае руководитель проверяющей группы должен составить  акт, на основании которого налоговый  орган вправе самостоятельно определить суммы налогов, подлежащих уплате, основываясь  на оценке имеющихся данных о налогоплательщике  или по аналогии с другими налогоплательщиками.

Проведение повторных  выездных налоговых проверок по одним  и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком за уже проверенный налоговый  период, запрещается. Исключение составляют случаи, когда проверка проводится: в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика; вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

Согласно ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий орган может  увеличить продолжительность выездной налоговой проверки до трех месяцев. Какие обстоятельства относятся к «исключительным»? в судебной практике такими обстоятельствами признаются: воспрепятствование доступу проверяющих на территорию налогоплательщика; невыполнение в установленный срок требования налогового органа о предоставлении документов для проверки; большой объем бухгалтерской документации; проведение встречных проверок и (или) направление запросов в организации и учреждения, располагающие информацией о налогоплательщике; форс-мажорные обстоятельства (затопление, наводнение, пожар) на территории налогоплательщика и др.

В двухмесячный срок проведения налоговой проверки не засчитываются  периоды между вручением налогоплательщику  требования о представлении документов в соответствии со ст. 93 НК РФ и представлением им запрашиваемых при проведении проверки документов. Таким образом, если налогоплательщик своевременно не выдает проверяющим запрашиваемые  документы, проверка продлевается на весь срок задержки.

При проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и  представительства, срок проведения проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала (представительства). Налоговые органы вправе проверять  филиалы и представительства  независимо от проведения проверок самого налогоплательщика. При этом проверка филиала (представительства), проводимая в рамках комплексной выездной проверки, не может быть начата ранее начала проведения проверки головной организации. Также не допускается проведение проверочных мероприятий в отношении  филиалов (представительств) после  даты окончания комплексной проверки головной организации-налогоплательщика. Решение о проведении выездной налоговой  проверки филиала (представительства) вправе принимать руководитель налогового органа по месту нахождения такого обособленного подразделения, а  не руководитель налогового органа по месту государственной регистрации  головной организации-налогоплательщика.

Срок проведения выездной налоговой проверки включает в себя время фактического нахождения проверяющих  на территории налогоплательщика. Проблема в том, что никакими документами  «фактическое нахождение» или «фактическое отсутствие» проверяющих на территории налогоплательщика не фиксируется. Возможность приостановления выездной налоговой проверки действующим законодательством прямо не предусматривается и поэтому не может применяться налоговыми органами. Однако при указанном выше порядке определения срока выездной налоговой проверки это и не требуется: налоговикам достаточно периодически появляться на территории налогоплательщика, и после изъятия документов или проведения иных контрольных мероприятий удалятся на неопределенное время – главное, чтобы время их присутствия на территории налогоплательщика не превышало двух месяцев. Таким образом, общее время с начала и до окончания проверки может длиться сколь угодно долго. Более определенным и справедливым было бы отсчитывать срок выездной проверки непрерывно с момента ее начала, независимо от того, сколько времени проверяющие проводят непосредственно на территории налогоплательщика. В любом случае двухмесячный срок проведения выездной налоговой проверки не является пресекательным и поэтому его нарушение не влечет за собой безусловной отмены решения налогового органа о привлечении к налоговой ответственности.

По окончании выездной налоговой проверки проверяющими составляется справка, в которой указываются предмет проверки и сроки ее проведения. Главное назначение справки – зафиксировать дату окончания проверки. НК РФ не содержит нормы, обязывающей налоговый орган представить справку налогоплательщику для ознакомления. Представляется, что это серьезное упущение, поскольку справка фиксирует юридически значимые для налогоплательщика факты, которые в дальнейшем могут исследоваться судом в качестве доказательства правоты каждой из сторон. Кроме того, после составления справки налоговики не вправе требовать представления дополнительных документов – ведь проверка уже закончена. Наконец, справка является важнейшей гарантией от проведения незаконной повторной проверки. Полагаем, обязанность налоговых органов направлять налогоплательщикам справки о проведенных проверках должна быть закреплена нормативно.

Согласно ст. ст. 100, 101 и 101.1 НК РФ результаты выездной налоговой  проверки оформляются актом, который  выносится не позднее двух месяцев  после составления справки о  проведенной налоговой проверке. Акт выездной налоговой проверки должен содержать:

 а) систематизированное  изложение документально подтвержденных  фактов налоговых правонарушений, выявленных в процессе проверки, или указание на отсутствие  таковых; 

б) выводы и предложения  проверяющих по устранению выявленных нарушений;

в) ссылки на статьи НК РФ, предусматривающие  ответственность за данный вид налоговых  правонарушений.

Акт выездной налоговой проверки состоит из трех частей: вводной, описательной и итоговой. Вводная часть представляет собой общие сведения о проводимой проверке и проверяемом налогоплательщике, его филиале или представительстве. Описательная часть содержит факты  налоговых правонарушений, выявленных в ходе проверки, или указание на отсутствие таковых, и связанные  с этими фактами обстоятельства, имеющие значение для принятия правильного  решения по результатам проверки. Итоговая часть включает:

а) сведения об общих суммах, выявленных при проведении проверки неуплаченных (не полностью уплаченных) налогов и сборов, а также обобщенные сведения о других установленных  проверкой фактах налоговых и  иных правонарушений;

б) предложения проверяющих  по устранению выявленных нарушений;

в) выводы проверяющих о  наличии в деяниях налогоплательщика  признаков налоговых правонарушений с обязательной ссылкой на статьи НК РФ, предусматривающие ответственность  за данный вид налоговых правонарушений.