Оценка налогового потенциала муниципального образования

     Правомерность учета стандартизованных условий  налогообложения при оценке налогового потенциала территории данная группа исследователей видит в том, что результатом данного усреднения будет расчетная величина, выравнивающая налоговые поступления до среднероссийского уровня. При этом индивидуальные возможности территории, которые должны быть выявлены при предполагаемой оценке, будут нивелированы. В результате величина налогового потенциала каждой конкретной территории будет привязана к усредненной оценке, являющейся гипотетической величиной и только с определенной долей допущения характеризующей ее собственные налоговые возможности. Однако именно данный подход к оценке налогового потенциала территорий наиболее распространен в мировой практике, и его использование производит несомненный практический эффект, так как позволяет по сравнению с действующей системой повысить объективность расчетов нормативов отчислений от налогов и величины трансфертных перераспределений.

     Проведенный анализ концептуальных подходов к определению  налогового потенциала регионов создает  предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов и использования этих элементов для авторского определения налогового потенциала, выработки алгоритма и методики объективной его оценки на региональном уровне. При этом, на наш взгляд, следует отметить необходимость дифференциации между реально возможной величиной налоговых поступлений, являющихся основой реализации межбюджетных отношений (существующих в реальной налоговой системе), и определением налогового потенциала как абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы. Такое разделение, по нашему мнению, может быть необходимо в случаях, когда привязывание налогового потенциала региона к идеальной налоговой системе неизбежно влечет за собой диспропорции в реализации целей налогообложения.

     Исходя  из методологической субординации качественного  и количественного анализа, налоговый  потенциал необходимо прежде всего  определить в качественном отношении, а потом уже обращаться к его  количественной определенности.

     В качественном аспекте налоговый  потенциал представляет собой систему  экономических отношений, которая  сформирована следующими характеристиками:

     - налоговый потенциал существует  в экономическом пространстве, и  его содержание состоит в возможности отчуждения части доходов (и соответственно части финансовых потоков) совокупности субъектов налоговых отношений, т.е. в возможности институционально ограничить ресурсную базу процесса воспроизводства собственности в пользу ресурсной базы процесса воспроизводства власти, не подрывая при этом основы воспроизводства собственности;

     - налоговый потенциал есть способность  какой-то совокупности субъектов  налоговых отношений сформировать  массу (поток) налоговых платежей  при условии, что правовое поле и экономическая система налогообложения заданы;

     - налоговый потенциал представляет  собой составную часть финансового  потенциала совокупности объектов  налоговых отношений, локализованных  на данной хозяйственной территории; формирование налогового потенциала переходит в процесс реализации экономического потенциала хозяйственной территории; экономический потенциал следует определить в качестве главного фактора налогового потенциала;

     - мера налогового потенциала определяет  ресурсы воспроизводства собственности, экономического потенциала в целом, а значит, и меру налогового потенциала последующих периодов.

1.2 Роль налоговой  политики в формировании  налогового потенциала

     Соглашаясь  с определениями налогового потенциала, предложенными различными исследователями, следует отметить, что его оценка должна также учитывать фактор налоговой политики как неотъемлемый элемент структуры налоговых отношений, влияющий на размер налогового потенциала.

     В литературе выделяют три основных институциональных  подхода к формированию налоговой политики:

     а) фискальный подход - для него характерен акцент на всемерное наращивание  массы налоговых обязательств (налогового бремени). Такой подход порожден кризисом государственной власти (верхи не могут осуществлять сбор налогов, а  низы не хотят платить налоги). Налоговое бремя становится непомерным. Вместе с тем реальная собираемость налогов падает, а налогоплательщики предпочитают выбирать для себя нелегитимные формы хозяйствования. Фискальный подход был характерен для начального этапа рыночных преобразований в России. Практика показала, что реализация такого подхода заводит налоговую политику в тупик. Содержание последней редуцируется до административного давления на налогоплательщиков в целях элементарного "выколачивания" налогов;

     б) функционально-стабилизирующий подход - для него характерна ориентация на обеспечение текущих бюджетных потребностей и стабилизацию социальных процессов. Во главу угла ставятся потребности обороны страны, внешней и внутренней безопасности, решения наиболее острых социальных проблем и т.п. Вместе с тем государство пытается наладить "налоговое партнерство" с частным капиталом, осторожно подходит к увеличению налоговых обязательств, а в ряде случаев выражает готовность снизить налоговое бремя и учесть интересы налогоплательщиков. Функционально-стабилизирующий подход типичен для современного этапа развития России - государство и гражданское общество выходят из системного кризиса и постепенно формируют ситуацию "общественного согласия", в том числе и по проблеме налогообложения;

     в) инвестиционный подход - ориентируется  на потребности развития как государственного, так и частного капитала. Во главу  угла ставится инвестиционный процесс, а налогообложение рассматривается  как фактор расширенного воспроизводства. Соответственно, наполнение текущего и инвестиционного бюджетов становится результатом инвестиционного процесса и расширенного воспроизводства в целом. В итоге налоговая политика интегрируется в общую экономическую политику.

     Различные способы осуществления налоговой  политики приводят к существенно различным оценкам налогового потенциала.

     Ярким примером в данной ситуации явилось  введение единого налога на вмененный  доход и соответствующая корректировка  налоговой политики в части субъектов  малого бизнеса, что привело к  масштабной переоценке налогового потенциала одной и той же территории. В итоге налоговый потенциал увеличился в основном за счет перемещения значительной части субъектов "теневых" отношений в сферу легитимных. Изменение налоговой политики в части формирования ЕСН в 2005 г., несмотря на снижение общей ставки налога, способствовало увеличению доходов в бюджет и внебюджетные фонды за счет налоговых поступлений, исчисляемых от заработной платы. По мнению представителей ФНС России, приток поступлений в казну был обеспечен не столько ростом доходов населения, сколько отказом работодателей от начисления "серых" заработных плат ввиду отсутствия экономической эффективности сокрытия доходов, а также широкой социальной пропагандой, связанной с пенсионными накоплениями и кредитованием населения.

     Таким образом, налоговая политика может  оказать существенное влияние на оценку налогового потенциала.

1.3 Методы оценки  налогового потенциала  и их анализ

     При оценке налогового потенциала следует  ввести в рассмотрение три основных институциональных ограничения:

     - совокупный объем финансовых  ресурсов;

     - действующую систему налогообложения;

     - избранную налоговую политику.

     Количественная  оценка налогового потенциала может  быть дана как в абсолютном выражении, так и в виде индексов, характеризующих отношение налогового потенциала данного субъекта РФ к среднему по стране показателю. Поскольку все величины отражают потенциальные доходы, при их оценке следует учитывать параметры неиспользуемых резервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных рискообразующих факторов.

     Налоговый потенциал находится в тесной взаимосвязи с другими экономическими показателями, характеризующими эффективность  налоговой политики: общая налоговая  нагрузка, уровень налоговой нагрузки (является качественной и количественной характеристикой) на налогоплательщиков, удельная налоговая нагрузка, уровень налогоемкости ВВП и норма налогообложения.

     В определениях данных понятий имеются  различные подходы, но наиболее четко  их можно представить как следующие.

     Налоговая нагрузка есть процентное отношение  суммы собранных налогов к  национальному доходу за данный год. Налоговая нагрузка на население  характеризует степень распределения  налогового давления на членов общества, так как практически все налоги на производство включаются в цену товара (кроме налога на прибыль) и в итоге ложатся на плечи конечных потребителей.

     Одним из важнейших макроэкономических показателей  оценки налоговой системы является уровень налоговой нагрузки (давления) на налогоплательщиков. В зарубежной практике широко используются методы определения давления на экономику, при превышении которых в ней возникают те или иные негативные экономические процессы (иногда и необратимые).

     Количественной  оценкой налогового давления является уровень изъятия доходов, превышение которого не позволяет налогоплательщикам осуществлять даже простое воспроизводство. Уровень налогового изъятия определяется размерами и остротой общехозяйственных потребностей, задачами налоговой и социальной политики государства (региона).

     Наиболее  распространенным показателем оценки налогообложения являются уровень  налогоемкости ВВП и норма  налогообложения.

     Под налоговой емкостью (налоговое бремя, налоговый пресс) понимаются меры экономических  ограничений, создаваемых отчислением средств на уплату налогов. На макроэкономическом уровне показатель налогового бремени определяется как отношение общей суммы налоговых отчислений к совокупному национальному продукту. Средний уровень налогового бремени в зарубежных странах составляет обычно 40 - 45%. В процессе формирования и реализации налоговой политики налоговый потенциал и налоговое бремя постоянно соотносятся между собой. Их соотношение дает меру самой налоговой политике, а соответственно, и способ определения ее эффективности. Однако метод научной абстракции предполагает обособление сторон взаимодействия и их первоначальное раздельное рассмотрение.

     Налоговое бремя формируется институтом власти. В его основе - обобществленные  и получившие формальное властное признание  потребности функционирования и развития общества. Экономическое содержание налогового бремени изменяется в зависимости от фаз цикла экономического развития:

     - в условиях кризиса (рецессии) в основе налогового бремени  начинают преобладать потребности  функционирования общества; мобилизованные налоговые доходы во все меньшей мере инвестируются на цели развития; возникает и усугубляется разрыв между формально вменяемым плательщикам и реально собираемым налоговым бременем;

     - в условиях депрессии указанный  выше разрыв достигает максимума; налоговое бремя становится непомерным для доходных возможностей плательщиков; значительная часть плательщиков (прежде всего из системы малого бизнеса) уходит в "теневую" сферу деятельности; мобилизованные налоговые доходы направляются на обеспечение простейших потребностей функционирования общества (т.е. имеет место редукция экономического содержания налогового бремени);

     - в условиях оживления и роста  в основе налогового бремени  постепенно восстанавливается баланс  между потребностями функционирования и потребностями развития общества; преодолевается разрыв между формально вменяемым и реально собираемым налоговым бременем; налогоплательщики, прежде действовавшие в "теневой" сфере, постепенно легитимизируются.

     Размеры налогового бремени постепенно приходят в соответствие с доходными возможностями плательщиков. Если соотнести размеры налогового бремени с валовым региональным продуктом (ВРП), то выявляется определенная дифференциация налоговой обремененности ВРП по регионам.

     Налоговое бремя регионов - субъектов РФ следует рассматривать под углом зрения налогового и бюджетного федерализма. Если исходить из того, что каждый регион - субъект РФ относительно обособлен в рамках Федерации в политическом и экономическом плане и вступает с федеральным центром в определенные финансовые отношения, то в составе налогового бремени региона - субъекта РФ целесообразно выделить две части:

     - внешнее (федеральное) налоговое  бремя, которое условно можно  рассматривать как консолидированный  налоговый платеж федеральному  центру;

     - внутреннее (собственно региональное) налоговое бремя, которое функционально  нацелено на потребности региона  - субъекта РФ.