Оценка налогового потенциала муниципального образования

Оглавление 

Введение

     Налоговая система Российской Федерации, которой  отводится важная роль в решении  проблем развития новых экономических  отношений и обеспечения финансово-экономической  стабильности в стране, призвана создавать благоприятные условия для укрепления и повышения эффективности производства, устранения диспропорций в экономике, способствовать росту жизненного уровня населения.

     Одним из путей ее развития в этом направлении  является совершенствование бюджетно-налогового планирования и прогнозирования.

     Процесс разработки и формирования планов и  прогнозов налоговых поступлений  требует детального анализа и  учета результатов и перспектив социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов.

     Целью налогового планирования, как на федеральном, так и на территориальном уровне является оценка соотношения налогового потенциала и фактических поступлений  налогов и сборов и определение  объемов экономически обоснованных поступлений налогов и сборов в бюджетную систему в планируемом периоде. При этом налоговое планирование осуществляется с ориентацией на максимально высокий уровень мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему.

1. Понятие  налогового потенциала  и его сущность

1.1 Понятие налогового потенциала

     Термин "потенциал", согласно толковому  словарю русского языка, означает "совокупность средств, возможностей, необходимых  для чего-либо". Исходя из данного  значения, можно говорить о налоговом  потенциале как о "налоговой возможности", т.е. о некоторой условной, в принципе достижимой сумме налоговых сборов. В мировой практике используется несколько похожий термин - tax capacity, означающий налогоспособность, или "способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений.

     В бюджетном законодательстве современной  России (ст. ст. 131, 138, 142.1 БК РФ) под налоговым  потенциалом подразумевается совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта, т.е. налоговая база.

     При этом ст. 53 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что "налоговая  база представляет собой стоимостную, физическую или иные характеристики объекта налогообложения". На мой  взгляд, трактуемая законодательством формулировка налогового потенциала недостаточно точно отражает суть данного понятия. Безусловно, в основе определения налогового потенциала лежит налоговая база. Однако не ее стоимостная оценка характеризует налоговый потенциал, а способность извлекать из нее доход.

     Вместе  с тем Методика распределения  дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации содержит показатель "индекс налогового потенциала" и определяет его как "относительную (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценку налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемую с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации" .

     Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденными Приказом Минфина России от 27 августа 2004 г. , предусматривается, что расчетные налоговые доходы - налоговый потенциал - являются оценкой налоговых доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования.

     В современной отечественной теории можно выделить три подхода к  толкованию понятия "налоговый потенциал":

     1. Ресурсный (налоговый потенциал  в "широком" смысле).

     2. Фискальный (налоговый потенциал  в "узком" смысле).

     3. Межбюджетный.

     Два первых подхода являются концептуальными  и рассматриваются большинством авторов. Межбюджетный подход анализируется  гораздо меньшим числом разработчиков.

     Один  из исследователей ресурсного подхода, Н.Д. Матрусов, акцентирует внимание на необходимости разработки системы  оценки национального богатства  исходя из постулата, обусловливающего социально-экономическое благополучие и безопасность России. В первую очередь речь идет о масштабности вовлечения и эффективности использования национального богатства во всех сферах жизнедеятельности общества. В этом направлении первым шагом, по его мнению, должно стать "...последовательное выявление, инвентаризация и объективная оценка природных ресурсов, экономического капитала и человеческих ценностей региона, составляющих в совокупности его национальное богатство".

     Н.Д. Матрусов определяет налоговый потенциал  в "широком" смысле - как "...совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе "население - хозяйство - территория", в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона".

     В связи с этим при решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы и реформированием межбюджетных отношений, а также перспективами регионального развития, необходимо опираться на фискальную оценку налогового потенциала. Таким образом, в "широком" смысле налоговый потенциал - это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории.

     В теории фискального подхода под  налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма  налоговых платежей на данной территории.

     При обращении к слагаемости налогового потенциала исходят из приоритетов фискального подхода, а именно либо из совокупности налоговых баз, либо как суммы налоговых потенциалов федерального и регионального бюджета (фискальный подход). Это максимум налоговых поступлений, которые может при идеальных условиях обеспечить территория (субъект РФ или муниципальное образование). Так, Е.С. Мураховская понимает под налоговым потенциалом страны (территории) "совокупность всех видов налогов на продукцию, производство и прибыль, подоходных и социальных налогов, которые реально можно собрать в рамках данной территории в определенный временной период", таким образом данный показатель характеризует финансовые возможности государства (региона).

     В данном контексте налоговые поступления  являются продуктом двух основных факторов: налоговой базы и налоговой ставки. Первый во многом зависит от налогооблагаемой базы, второй - от уровня налоговых ставок и благосостояния (платежеспособности) общества. Таким образом, налоговый потенциал представляет собой ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи, т.е. финансовые ресурсы, которые через систему налогообложения и в соответствии с действующим законодательством должны поступить в бюджет (ресурсный подход).

     Н.Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в "узком" смысле как "...финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения...". Оценку налоговой активности региональных органов власти и в первую очередь оценку собираемости налогов в отдельных регионах и сопоставление регионов по этому показателю, по его мнению, целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала в "узком" смысле через максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства.

     Хотя  смысл указанного выше концептуального  подхода в данной трактовке частично сохранен, все же имеет место сужение  содержания налогового потенциала в "широком" смысле. Согласно данной точке зрения определение налогового потенциала в "широком" смысле сводится к определению налогооблагаемых ресурсов при том, что экономические ресурсы региона могут быть ресурсами, не облагаемыми в тот или иной момент ни одним из налогов. В связи с этим, на наш взгляд, стоит отметить тот недостаток, что оба подхода к определению исследуемого понятия на определенном этапе сводятся воедино.

     Другим  подходом к сущности налогового потенциала территории является подход, обосновывающий его определение с позиции  формирования доходной части бюджета и выравнивания межрегиональной асимметрии (межбюджетный подход). Если занять позицию конечного получателя налоговых поступлений, то налоговый потенциал обернется потенциальным бюджетным доходом на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения. Здесь налоговый потенциал, как правило, рассматривается с позиции максимально возможных налоговых платежей, которые могут поступить в распоряжение общества, при определенных институциональных условиях, сформированных для предприятий и домохозяйств. Таким образом, его можно определить и как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений.

     Одним из сторонников межбюджетного подхода  является, в частности, С.Н. Хурсевич. Данная позиция строится на утверждении, что в целях усиления стимулирующей  роли нормативов отчислений в бюджеты  различных уровней расчет их уровня необходимо осуществлять в привязке к величине налогового потенциала территорий, принимаемого в качестве основополагающего параметра оценки бюджетной обеспеченности различных типов территориальных образований. По содержанию налоговый потенциал территории в данном случае определяется как "...максимально достижимый объем бюджетно-налоговых поступлений, который может быть получен в рамках территории в сложившихся условиях хозяйствования".

     В обобщенном виде суть позиции заключается  в переходе от традиционных методов планирования бюджетных доходов "от достигнутого уровня" к оценке финансовых возможностей территорий и их учете в системе распределительных отношений.

     Исследователи, использующие налоговый потенциал  регионов для целей межбюджетного  выравнивания, указывают на необходимость определения данного понятия в соответствии с целями анализа и оценки, а также методики, используемой для самой оценки. Исходя из этого, они определяют налоговый потенциал как "...способность региональных налогоплательщиков финансировать оказание государственных услуг в регионе при условии применения одинаковых для всех административно-территориальных образований правил налогообложения (налоговых ставок и состава налоговых льгот)".

     Группа  исследователей, занимающихся проблемами межбюджетных отношений, определяют налоговый потенциал как "...возможные налоговые поступления, рассчитанные по налогооблагаемой базе с учетом действующих (прогнозных) ставок, установленного порядка их начисления в условиях стандартных налоговых условий и усилий". При этом они выделяют ряд методологических проблем.

     Во-первых, "...с позиции формирования конструкции  и понятийного аппарата бюджетно-налоговой  проблематики является ли правомерным  рассмотрение "потенциально возможных" и "возможных налоговых поступлений ", являющихся, по сути, однородными величинами, в одном случае как ресурса, а в другом - как потенциала территорий".

     Во-вторых, "...в какой мере стандартизация условий формирования и аккумуляции  налогов, осуществленная посредством  элиминирования территориальных налоговых льгот и учета уровня собираемости налогов, может быть использована в качестве корректировочного параметра оценки величины налогового потенциала конкретного территориального образования".

     Суть  рассматриваемых вопросов сводится приверженцами данного подхода к оценке правомерности использования однородных терминологических выражений для качественной идентификации различных категорий. При этом следует иметь в виду, что введение синонимов (например, потенциально возможные налоговые поступления) при раскрытии содержательной основы категорий и конструировании понятийного аппарата снижает определенность и логику данной конструкции. В этой связи исследователи высказывают точку зрения, согласно которой правомерным будет предположение о необходимости разделения содержательной основы рассматриваемых категорий с выделением и уточнением их собственной сущностной нагрузки, обусловленной спецификой выражаемых ею экономических отношений. Они указывают на то, что данная специфика просматривается достаточно четко, если категорию "потенциал" трактовать как максимально возможный результат конкретного иерархического уровня хозяйствования, который может быть обеспечен при задействовании всего комплекса имеющихся ресурсов.

     В результате налоговые доходы рассматриваются  и как составляющая результирующего параметра функционирования региона - валового регионального продукта. При этом в качестве ресурсов следует принимать источники формирования налогового потенциала, в числе которых могут быть обозначены величина добавленной стоимости в общей стоимости товаров и услуг, прибыль предприятий и организаций, доходы населения, объемы подакцизных и подлежащих таможенному обложению товаров и др.