Местное самоуправление: сущность, цели и задачи

4.Потребность в улучшении качества жизни большей части населения всех территориальных образования.

Развитие местного самоуправления в городах России не только важная, но и очень сложная задача. Ее решение возможно только при наличии прочного научного фундамента. Сегодня, к сожалению, уровень научного обеспечения местного самоуправления очень низкий.

Несмотря на существенные различия, имеющиеся в самоуправлении различных типов и видов городов, есть много общих проблем, которые необходимо решать на единой научной базе.

 

2.Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

 

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления -- это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Состав правовой базы:

1.Конституция Российской Федерации

2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы

3.Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные федеральные правовые акты

4.Конституции (уставы) субъектов РФ, законы и иные правовые акты органов государственной власти субъектов федерации

5.Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль -- муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в, процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности.

 

3.Структура органов местного самоуправления

 

В практической деятельности очень важно построение на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада был построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

1)муниципальный избирательный корпус как база,

2)вышедший из его лона избирательный совет,

3)исполнительный орган и

4)наверху этой пирамиды -- должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х годов это почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единоличному высшему должностному лицу муниципального образования или соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе».

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления -- представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления -- основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества, когда все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:

- в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом;

- представительным органом;

- выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Наиболее популярной в России организационной схемой городского управления выступает модель «сильный мэр -- совет» (см. Приложение (1)).

Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий: самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Меру предоставляется право опротестования решений совета, с которыми он не согласен, и приостановки их исполнения до повторного рассмотрения, т. е. отлагательное вето. При этом совет может преодолеть это вето при повторном рассмотрении квалифицированным большинством голосов депутатов (обычно 2/3). Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В рамках модели «слабый мэр -- совет» (см. Приложение (2)) мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия Совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным образом из числа парламентариев. Такая модель действует в Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников. В соответствии с законом о мировых судьях 1968 г. мэр одновременно может занимать и должность мирового судьи, представляющего на местном уровне судебную ветвь власти. В России модель «слабый мэр -- совет» распространена в сельских районах, а также в небольших городах, где нецелесообразно проводить жесткое различие между законодательной и исполнительной властями.

В модели «совет -- администратор» (см. Приложение (3)) должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право на руководство местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Американский исследователь Р. Бойтон считал эту модель наилучшей в истории США. В России еще в дореволюционный период данная модель также была достаточно широко распространена.

К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую администратором.

Комиссионная модель(см. Приложение (4)), встречающаяся в ряде городов США и Великобритании, отличается от остальных главным образом тем, что высшие должностные лица избираются отдельно от совета. Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. Характерное для этой модели отсутствие разделения властей способствует увеличению оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, что является важным фактором в повышении профессионального уровня власти. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на деятельность избранных должностных лиц осуществляется через принимаемый советом бюджет территориального образования.

Недостатками этой модели считаются возможный бюрократизм, отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений, нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого, утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем.

Комбинированная модель (см. Приложение (5)), или смешанная, построена на том, что население избирает совет и мэра. Мэр, в свою очередь, назначает администратора, но при этом полномочия между ними могут быть различными. Администратор формирует свою администрацию, которая согласовывается с советом. Здесь так же, как и при сильном мэре, он отчитывается перед советом.

Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями придается модели «мэр -- собрание» (см. Приложение (6)), смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр -- собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Например, в США данная модель реализуется на уровне таунов и тауцшипов, где численность населения не превышает 25 тыс. чел. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1 --2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.

В России наибольшее распространение в управлении городскими муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр -- совет», характерной чертой которой является совместная выборность главы администрации и представительного органа -- городского совета. Такая модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального принципов. Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр, тем не менее, действует в узких границах бюджета, принятого городским советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами.

Если выбор одной из вышесказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, эта модель может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста -- сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является староста, который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости аппарат увеличивается, во всяком случае, назначается или выбирается казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

 

4.Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении

 

Конституция РФ (ст. 130, п. 2) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.