Значение федерализма в ФРГ и его влияние на Россию

     Так, Миронов О.О. считает, что федерация «есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач». [18;85] Согласно определению Хропанюка В.Н. «федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство». [20;119] По мнению других правоведов «федерация - это сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной самостоятельностью». [10;223] Как считает Корельский В.М. «федерация - это сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и т.д.) являются государствами и государственными образованиями, обладающими суверенитетом». [⁸ По определению Ефимова В.И. «федерация есть союз нескольких государств, объединившихся для совместного решения общих задач и конституировавших центральную федеральную власть, которая выступает во вне как представитель всего федеративного государства, обеспечивает единство этого государства, проводит на всей его территории единую государственную политику».⁹ Нерсесянц В.С. определяет федерацию как «сложносоставное государство, в котором власть рассредоточена между центральными (федеральными) органами государства и органами его составных частей».¹⁰ Согласно понятию, которое дал Коваленко А.И., федерация это - форма государственного или национально-государственного устройства, основанная на политических образованиях, обладающих определенной государственной самостоятельностью.¹¹ По мнению Баглая М.В. «федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью».¹² Как полагает Кутафин О.Е. «федерация - это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство».¹³

     Как видно одни авторы полагают, что федерация состоит из государств, другие - из государственных образований, третьи предпочитают обойти стороной этот вопрос, не упомянув ничего о статусе участников федератив-ного государства. Большинство отечественных правоведов¹⁴ полагают, что суверенитет является неотъемлемым признаком любого государства, поэтому в зависимости от того, как будет решен вопрос о суверенитете, зависит и решение вопроса о статусе субъекта федеративного государства.

      В этой связи интерес представляет вопрос о суверенитете изученный  немецкими учеными. По мнению профессора Штерна из Кёльнского университета, федерация представляет собой государство, состоящее из других государств. Существует и более сложное понятие, согласно которому федерация - это государственно-правовое объединение государств, участники которого остаются или становятся государствами и само объединение остается или становится государством.

В немецкой юридической литературе редко можно встретить понятие федеративного государства, которое бы подвергало сомнению государственный статус субъектов федерации. Немецкие правоведы в большинстве своем признают государственный характер, как за федерацией в целом, так и за отдельными её субъектами. Однако государственный статус субъекта федерации никоим образом не связывается с понятием суверенитета.  
 
 
 
 
 

     Глава 2.

     Особенности федерализма ФРГ 

     2.1. Разграничение полномочий и компетенция земель в рамках федерации 

  Образование современного германского государства явилось результатом поражения фашизма во второй мировой войне. 5 июня 1945 г. в Берлине была подписана декларация о поражении Германии и взятии на себя верховной власти в отношении Германии правительствами СССР, США, Англии и Временным правительством Франции, а 6 июня было опубликовано краткое изложение заключенных ранее соглашений: о зонах оккупации и о контрольном механизме в Германии.

  Режим союзного управления продержался до 1949 г., когда произошел раскол страны и образовались два немецких государства: Федеративная республика Германия (7 сентября) и Германская демократическая республика (7 октября), просуществовавшая до 3 октября 1990 г.

  С ратификацией Договора об объединении  между ФРГ и ГДР, который был  подписан 31 августа 1990 г., и Договора «Два плюс четыре» (СССР, США, Великобритания, Франция, с одной стороны, и ГДР и ФРГ, с другой) прекратилось действие прав и обязательств четырех держав-победительниц в отношении Берлина и Германии, а Германия обрела полный суверенитет.

  Федеративная  Республика Германия является государством, построенным по федеральному принципу. 16 земель федерации обладают собственной государственностью со всеми суверенными правами и компетенциями.

  В компетенцию земель входят законодательство и управление в области культуры и образования. В их руках полиция, коммунальное право, право земельного планирования, регулирования и строительства, дорожное и водное право. Законодательные права земель вытекают из Конституции (Основного закона), где записано, что земли обладают правом на законодательство в случаях, где оно не попадает в законодательную компетенцию федерации.

  Дальнейшей  основой являются статьи 70-91 Основного  закона, в которых описано разграничение  законодательных компетенции между  федерацией и землями. Землям предоставляются законодательные компетенции в областях, которые вообще не упомянуты в Конституции, а также там, где федерация не пользуется своими полномочиями.

  Во  всех землях имеются парламенты, избираемые сроком от четырех до пяти лет. В парламентах 16 земель представлено различное количество депутатов. У парламентов различные наименования - ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов. Большинство парламентов могут самораспускаться на основе решения большинством голосов. Организационно земельные парламенты схожи с устройством Германского Бундестага: президиум, фракции, комиссии и т.п. Нередко в землях имеется потребность отрегулировать по одинаковым принципам вопросы, которые входят в их компетенцию. В этих случаях парламенты земель вырабатывают в Бундесрате (палате земель) образцы законопроектов.

  Парламенты  избирают премьер-министра земли, а  в городах-республиках Берлине, Гамбурге и Бремене правящего или первого  бургомистра. Правительства состоят  из главы правительства и министров, отвечающих за определенный круг обязанностей. В городах-республиках министров называют сенаторами. Задача этих правительств заключается в первую очередь в выработке земельных законопроектов и выполнении законов после их утверждения земельными парламентами. Однако правительства земель ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов, как, например, в области налогообложения.

  Вторым  законодательным органом наряду с Германским Бундестагом является Бундесрат (палата земель). Посредством  Бундесрата 16 земель участвуют в выработке законопроектов и в управлении федерацией. В соответствии с величиной земли правительства делегируют в настоящее время в Бундесрат от трех до шести представителей. Председательство в Бундесрате, принимаемое на себя главой правительства земли, сменяется в годовом ритме, так что все премьер-министры появляются на этом посту.

  Коммуны выполняют большую часть задач  федерального и земельных правительств. Коммунальные народные представительства  на уровне общин и районов наделены в какой-то мере даже законодательными функциями, так как они, во-первых, вырабатывают уставы, на которых строится работа коммунальной администрации, а во-вторых, депутаты парламентов коммун избираются демократическим путем. В задачи коммун входит принятие решений о застройке и использовании площадей, строительстве и содержании коммунальных дорог, общественном транспорте, содержании социальных и спортивных учреждений, состоящих на их бюджете.

  В Основном законе компетентность федерации  определяется в зависимости от того, должны ли быть урегулирования едиными для всех земель или желательно оставить землям их собственную конститутивную сферу. Это наглядно видно на разделения компетентности федерации на исключительное, конкурирующее и рамочное законодательство. В законодательство, относящееся исключительно к компетенции федерации, входят, например, отношения с иностранными государствами, вопросы обороны, валютная, денежная и монетная системы, железная дорога, воздушное сообщение и часть налогового законодательства. В области конкурирующего законодательства земли имеют законодательное право только в том случае, если федерация те же самые предметы не урегулировала законом. Такое разрешается делать федерации только тогда, когда существует необходимость в едином для федерации урегулировании. К сферам конкурирующего законодательства относятся гражданское и уголовное право, хозяйственное и атомное законодательство, трудовое и земельное право. Затем законодательство в вопросах иностранных граждан, жилищное хозяйство, судоходство и уличное движение, удаление отходов, надзор за экологией.

  В пределах рамочных предписаний федерации  отдельные законодательные сферы - в ведении земель. Сюда входят, например, высшее образование, охрана природы  и ландшафтов, планировка местности  и водный баланс. Ряд других межрегиональных, ориентированных на будущее, задач, которые не перечислены в Основном законе, сегодня тоже планируются, узакониваются и финансируются федерацией и землями совместно. В 1969 г. они включены в Основной закон как «Общие задачи» и касаются расширения существующих и строительства новых вузов, улучшения региональной хозяйственной структуры, а также аграрной структуры и охраны побережья.  

  2.2. «Кооперативная федерация»  ФРГ 

  В немецкой литературе Германия характеризуется как «кооперативная федерация», поскольку имеет место институционально (прежде всего конституционно) оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой. Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона на земли, поскольку Основной закон не допускает иного регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о децентрализованности германской федерации.

  Согласно  ст. 31, федеральное право имеет перевес над правом земель. Толкуется это положение, однако, ограничительно: оно действует только в случае, когда федеральное правотворчество осуществляется в рамках федеральной компетенции. Землям принадлежит право законодательства (ст. 70), поскольку Основным законом законодательные полномочия не передаются Федерации, а разграничение компетенции между Федерацией и землями определяется положениями Основного закона об исключительном и конкурирующем законодательстве. Здесь, таким образом, сформулиро-ваны презумпции законодательной компетенции земель. В сфере исключительного законодательства Федерации земли могут законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом (ст. 71). К этой сфере ст. 73 отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство, свободу передвижения, почтовую и телесвязь и др.). В сфере конкурирующего законодательства, согласно ст. 72, земли могут законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку по соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же должна законодательствовать в этой сфере тогда и постольку, когда и поскольку это в общегосударственных интересах необходимо для установления равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранения правового или экономического единства. Федеральным законом можно определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в котором отпала, может быть замещено правом земель. Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 28 позиций (гражданское, уголовное, уголовно- исполнительное право, судоустройство и судебный процесс, адвокатура, нотариат, юридическое консультирование, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, пребывание и поселение иностранцев, производство и использование ядерной энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в согласии Бундесрата.

  Все остальные, этого не требуют. В ст. 74-а дополнительно установлено, что оплата и снабжение лиц, состоящих на публичной службе в публично-правовом отношении службы и верности, включая федеральных и земельных судей, входят в сферу конкурирующего законодательства, если не находятся в сфере законодательства исключительно федерального, и что законы по этим вопросам принимаются с согласия Бундесрата. В ст. 75 установлено право Федерации издавать рамочные предписания для законодательства земель при наличии тех же условий, что и в сфере конкурирующего законодательства. Сфера рамочной компетенции содержит шесть позиций (общие принципы высшего образования, общие правоотношения печати, распределение земельных участков, водное хозяйство, защита природы и др.). Рамочные предписания могут вдаваться в подробности регулируемых отношений или содержать нормы прямого действия лишь в исключительных случаях. В случае издания Федерацией рамочных предписаний земли должны привести свои законы в соответствие с ними в течение установленного законом соразмерного срока. И здесь Федерация может констатировать отпадение необходимости в федеральном регулировании. В тех случаях, когда в силу изменения соответствующих статей Основного закона соответствующие вопросы ушли из федеральной компетенции, продолжает действовать федеральное право, но может заменяться правом земель (ст. 125-а). Сомнения по этому вопросу разрешаются Федеральным конституционным судом (ст. 126). Согласно ст. 83, исполнение федеральных законов возложено на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного, т. е. опять же резюмируется компетенция земель. В этой связи, по ст. 84, они регулируют учреждение властей и административное производство, если иное не установлено федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата. Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания. Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли исполняли федеральные законы согласно действующему праву.

  Если  недостатки в исполнении федеральных  законов в землях, выявленные Федеральным  правительством, не устраняются, то Бундесрат  по инициативе Федерального правительства или земли постановляет о том, имело ли место нарушение землей права. Это постановление может обжаловаться в Федеральный конституционный суд. Принятый с согласия Бундесрата федеральный закон может возложить на Федеральное правительство полномочие давать в особых случаях отдельные указания по исполнению федеральных законов. Кроме случаев, которые Федеральное правительство сочтет неотложными, указания должны направляться верховным органам власти земель. Если земли исполняют федеральные законы по поручению Федерации, то, согласно ст. 85, учреждение органов для этого остается делом земель, поскольку иное не предписано федеральным законом, принятым с согласия Бундесрата. Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные Предписания и регулировать единообразную подготовку чиновников и служащих.