Миграция как криминогенный фактор и ее предупреждение на современном этапе в России

Проблемы эффективности  организации контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации, как представляется, обусловлены рядом недостатков законодательного характера. 15 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»⁹. Данный закон дополнил упоминавшийся выше Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»¹⁰, поэтому представляется нелишним остановиться на некоторых его положениях.

Прежде всего, ошибочным представляется положение, согласно которому миграционный учет носит уведомительный характер (ч. 2 ст. 4 указанного Закона о миграционном учете). К тому же, первым среди принципов миграционного учета названа свобода передвижения иностранных граждан и свобода выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (п. 1 ч. 3 ст. 4 указанного Закона). Получается, что первичной провозглашается именно свобода передвижения и выбора места жительства, а миграционный учет носит уведомительный (то есть, получается, что не более чем справочно-вспомогательный) характер. По нашему мнению, здесь явный перегиб в сторону либерализации. Если целью миграционного учета провозглашена выработка и реализация государственной политики в сфере миграции (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона), значит, свобода передвижения и выбора места жительства не должна противоречить интересам государственной политики в этой сфере. Политические процессы, происходящие в любой сфере жизни общества, определяются, прежде всего, базисными, экономическими процессами. Следовательно, свобода выбора места жительства должна распространяться только на те регионы и населенные пункты, где это отвечает интересам государства. Речь идет о тех территориях, где демографические процессы имеют ярко выраженное отрицательное сальдо, и ощущается нехватка трудовых ресурсов. Поэтому принимающее государство должно иметь свободу устанавливать места и регионы, где ему экономически (и политически) целесообразнее размещать иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в его пределы, а не последние должны сообщать государству (в уведомительном порядке), где они предпочитают разместиться. В этом и проявилось бы органичное сочетание интересов личности, общества и государства, как один из принципов миграционной политики. Например, Положением о привлечении и использовании иностранной рабочей силы, установлены квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями для работы на территории субъектов Федерации. То есть, если иностранный гражданин или лицо без гражданства не обладает требуемой специальностью, ему может (и должно) быть отказано в регистрации. Получается, что правильнее было бы говорить не об уведомительном, а о разрешительном порядке.

Согласно закону, основанием для постановки на миграционный учет является факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Органы миграционного учета на основе получаемых сведений об иностранном гражданине (ф.и.о., дата рождения, пол, гражданство, специальность, и т.д.) формируют государственную информационную систему миграционного учета. Это осуществляется на основании совместного Приказа МВД, МИДа, Минтранса, ГТК и ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. «О введении в действие миграционных карт, согласно которому въездные и выездные части миграционных карт изымаются у иностранных граждан соответственно при въезде или выезде, после чего данные, содержащиеся в них, обрабатываются и анализируются, а затем передаются в вышестоящий орган внутренних дел вместе с результатами анализа. В конечном счете, данная информация используется для выработки «согласованных управленческих решений по принятию соответствующих мер по регулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконной иммиграции в Российскую Федерацию».

В этом, на наш  взгляд, как раз и начинаются истоки проблемы. Получается, что органы миграционного учета формируют указанную информационную систему миграционного учета, предоставляют эту информацию высшим органам государственной власти, а те после этого определяют комплекс законодательных и организационных мер, образующих миграционную политику. Разве не правильнее было бы сделать наоборот: сначала определить регионы (может быть, и конкретные населенные пункты), испытывающие нужду в тех или иных специальностях, а затем, с учетом данной информации, решать вопрос о предоставлении мигрантам права селиться в тех населенных пунктах, которые они выбрали.

Далее, согласно закону, разрешение на работу выдается иностранному гражданину органом ФМС  на основании заявления иностранного гражданина, подаваемого им лично  или через организацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в РФ. К заявлению прилагаются документ, удостоверяющий личность; миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой органа ФМС о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты; квитанция об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на работу. Кроме указанных документов, по нашему мнению, необходимо было предусмотреть еще и обязанность прикладывать копию заявления иностранного гражданина в налоговый орган о предполагаемых доходах на текущий налоговый период. Это позволило бы если не исключить, то значительно затруднить возможность уклонения от уплаты налогов.

Орган ФМС рассматривает заявление иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу с учетом квот, установленных Правительством РФ¹¹. На 2011 установлена квота на выдачу иностранным гражданам 308842 приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и утверждена квота на выдачу 6 миллионов разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы2. Указанные квоты распределяются по субъектам Федерации. Однако разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину и без учета квоты. Это возможно в тех случаях, когда иностранный гражданин родился на территории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР, или родился на территории Российской Федерации; если он признан нетрудоспособным и имеет дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; имеет хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; состоит в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; осуществил инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; поступил на военную службу, на срок его военной службы. Причем недавно Закон был дополнен положением, согласно которому без учета квоты предоставляется разрешение на временное проживание лицам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы3.

В соответствии со ст. 9 Закона о правовом положении  иностранных граждан в России, ранее выданный иностранному гражданину вид на жительство аннулируется в случае, если он:

1) выступает  за насильственное изменение  основ конституционного строя  Российской Федерации, иными действиями  создает угрозу безопасности  Российской Федерации или граждан  Российской Федерации;

2) финансирует,  планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в  совершении таких актов или  совершает их, а равно иными  действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) подвергался  административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;

4) представил  поддельные или подложные документы  либо сообщил о себе заведомо  ложные сведения;

5) осужден вступившим  в законную силу приговором  суда за совершение тяжкого  или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

6) имеет непогашенную  или неснятую судимость за  совершение тяжкого или особо  тяжкого преступления на территории  Российской Федерации либо за  ее пределами, признаваемого таковым  в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два и более раза) в течение  одного года привлекался к  административной ответственности  за нарушение законодательства  Российской Федерации в части  обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;

8) не может  представить доказательств возможности  содержать себя и членов своей  семьи в Российской Федерации  в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства,  за исключением случая, если иностранный  гражданин признан нетрудоспособным;

9) по истечении  трех лет со дня въезда не  имеет в Российской Федерации  жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством  Российской Федерации;

10) выехал из  Российской Федерации в иностранное  государство для постоянного проживания;

11) находится  за пределами Российской Федерации  более шести месяцев;

12) заключил брак  с гражданином Российской Федерации,  послуживший основанием для получения  вида на жительство, и этот  брак признан судом недействительным;

13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации.

Действующее законодательство имеет достаточное количество средств, позволяющих оказывать воздействие  на недобросовестных мигрантов. Например, пунктом 2 настоящего перечня среди оснований для аннулирования вида на жительство названо финансирование или планирование террористических (экстремистских) актов, оказание им содействия в совершении таких актов или совершение таких актов, а равно иные действия, направленные на поддержание террористической (экстремистской) деятельности. Данный пункт позволяет аннулировать вид на жительство не только на основании вступившего в законную силу приговора суда за финансирование или планирование террористических актов, или совершение таких актов, но и на основании любых данных, дающих основание полагать, что иностранный гражданин или лицо без гражданства занимаются подобными видами деятельности. Такой вывод следует из системного анализа ст. 9 указанного Закона: в пункте 5 данной статьи осуждение иностранного гражданина или лица без гражданства за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления (либо преступления, рецидив которого признан опасным) названо в качестве отдельного основания для аннулирования вида на жительства. Следовательно, обстоятельства, изложенные в пункте 2 (финансирование или планирование террористических (экстремистских) актов, оказание содействия в совершении таких актов или совершение таких актов, а равно иные действия, направленные на поддержание террористической (экстремистской) деятельности) являются самостоятельными основаниями для аннулирования вида лицензии.

Если иностранный  гражданин или лицо без гражданства  является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, то это является еще одним основанием для отказа в выдаче вида на жительство, либо аннулирования ранее выданного вида на жительство. Однако если при выдаче вида на жительство лицо не страдало наркоманией или иным из указанных выше заболеваний, а заболело уже после выдачи ему вида на жительство, то органы миграционной службы могут не узнать об этом, так как в законе не предусмотрено права органов миграционной службы по своей инициативе совершать медицинское освидетельствование лиц, которым был выдан вид на жительство. Получается, что о заболевании иностранного гражданина или лица без гражданства орган миграционной службы может и не узнать.

Если разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, выдано на срок более девяноста суток, то в соответствии с пунктом 8 ст. 13.1 Закона, он обязан в течение тридцати суток со дня получения такого разрешения представить в территориальный орган миграционной службы документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (данный перечень утверждается Правительством РФ), а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Данная норма  представляется крайне коррупциогенной. Если закон предусматривает обязанность  лица, получившего разрешение на работу, в течение 30 суток представить справку об отсутствии указанных заболеваний, значит, данное лицо будет любыми способами стараться получить такую справку, даже если у него нет оснований для ее получения. По словам опрошенных нами мигрантов, получение полного пакета документов, необходимых для легализации, сопряжено со значительной потерей времени из-за очередей в различных инстанциях. Кроме того, медицинские осмотры у разных специалистов и выдача справок осуществляются только на платной основе. Общая сумма, которую мигранты должны потратить на получение всех документов, составляет в среднем полторы тысячи рублей. Однако уже нашлись посредники, которые предлагают мигрантам существенно ускорить процесс их легализации, однако стоимость «услуг» составляет уже шесть тысяч рублей. То есть коррупциогенность имеет двусторонний характер.

Пробелом законодательства представляется и отсутствие ответственности  за незаконную выдачу таких справок. Ведь медицинские работники не всегда могут быть признаны субъектом ст. 290 или 292 УК РФ. Закон предусматривает ответственность лишь за подделку официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей (ст. 327 УК РФ), однако нет ответственности за незаконную выдачу такого документа.