Межбюджетные отношения в России на современном этапе

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ  В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ*.

Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов  системы межбюджетных отношений  в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и  по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной  Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999-2001 гг. (1) подтвердила необходимость  продолжения начатой работы по повышению  эффективности финансовых взаимоотношений  бюджетов разных уровней. Реализация главных  положений Концепции по совершенствованию  и формализации механизма распределения  финансовой помощи территориальным  бюджетам способствовала значительному  прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий фукционирования бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого оказалось недостаточно.

Проблемы реализации Программы  развития бюджетного федерализма

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 г. (2) (далее - Программа) была направлена на совершенствование  системы межбюджетных отношений  и реализацию соответствующих разделов стратегии развития страны на среднесрочную  перспективу с учетом результатов  выполнения утвержденной в 1998 г. правительственной  Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999-2001 гг. В соответствии с Программой главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципальным органам власти (3) проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий И ответственности.

Задачи Программы включают пять основных направлений:

- упорядочение бюджетного  устройства субъектов Российской  Федерации;

- четкое разграничение  расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";

- четкое и стабильное  разграничение налоговых полномочий  и закрепление доходных источников  за бюджетами разных уровней;

- формирование и развитие  объективных и прозрачных механизмов  финансовой поддержки региональных  и местных бюджетов;

- повышение качества  управления общественными финансами  на региональном и местном  уровнях (4).

До начала 2000-х годов  разграничению обязанностей и прав между бюджетами разных уровней  препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная  система организации местного самоуправления, характеризующаяся серьезными региональными  различиями и порождающая неразрешимые проблемы. Так, в разных субъектах  Федерации существует от одного до трех уровней местного самоуправления или оно отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями  органов государственной власти субъектов Федерации; в других регионах, наоборот, формируется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных  органов власти. Поэтому первоочередной задачей развития бюджетного федерализма  в России стало упорядочение административного  устройства внутри субъектов Российской Федерации на основе реформы органов  местного самоуправления.

Важное изменение в  политике федерального правительства - отказ от использования категории "расходы" и переход к разграничению "расходных полномочий". В соответствии с этим было предложено разделить  три функции, формирующие обязательства  бюджета по финансированию расходов: введение и установление полномочия; выделение финансовых ресурсов для  его осуществления; исполнение полномочия. Таким образом, в России начал  формироваться механизм принятия обязательств, согласно которому только уровень власти, непосредственно устанавливающий  размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его  распоряжении доходами. Реализация данного  подхода дала возможность резко  сократить "нефинансируемые мандаты", а в перспективе должна привести к их полной ликвидации.

Не меньшее значение имеет и закрепление доходов  за каждым уровнем бюджетной системы. Ежегодная практика изменения нормативов расщепления налоговых доходов, отмены одних налогов и введения других не только не способствовала четкому  распределению налоговых полномочий между бюджетами, но и ограничивала возможности региональных и местных  властей планировать свои доходы в условиях крайней неопределенности и нестабильности налоговых поступлений (см. табл. 1).

Эту проблему предлагается решать путем: во-первых, закрепления  нормативов распределения налоговых  доходов между уровнями бюджетной  системы на долгосрочной основе; во-вторых, максимального расширения полномочий органов власти, бюджеты которых  получают закрепленные доходы, по изменению  условий налогообложения. В последние  годы сохраняется определенный баланс в распределении налоговых доходов  между федеральным и территориальными бюджетами (см. табл. 2).

С начала 2000-х годов  финансовая помощь из федерального бюджета  в Российской Федерации предоставляется  через пять основных фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; Фонд компенсаций; Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов.

Крупнейшим каналом  федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации (ФФПР), который  был образован еще в 1994 г. Все  последние годы (включая и 2004 г. ) ФФПР составлял около 14% общего объема налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов от таможенных пошлин (см. табл. 3).

Оценка бюджетной обеспеченности субъектов Федерации до и после  предоставления им средств из ФФПР позволяет сделать вывод о  высокой результативности применяемых  процедур при сохранении заинтересованности субнациональных органов власти в улучшении собственного финансового положения (см. табл. 4). Если до распределения средств ФФПР доходы 10 "богатых" регионов превышали доходы 10 "бедных" в 9, 9 раза в 2001 г., в 7, 7 раза - в 2002 г. и в 9, 3 раза - в 2003 г., то после их распределения этот разрыв сократился до 3-5 раз.

Методика расчета причитающихся  регионам дотаций из ФФПР с момента  его создания в 1994 г. претерпела значительные изменения. В отличие от ранее  применявшихся действующая методика предполагает отказ от использования  данных о фактических доходах  регионального бюджета прошлых  лет и от ориентации на покрытие расчетного превышения расходов над  доходами. Это существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов по методу "от достигнутого" субъекты Российской Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.

Для оценки уровня бюджетной  обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы, что  позволяет учитывать собственные  усилия региональных властей по сбору налогов. Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на тот или иной год среднего уровня доходов субъектов Российской Федерации на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта. Кроме того, вместо фактических расходов (обоснованность которых была неизвестна) при расчете трансфертов теперь используются индексы бюджетных расходов, характеризующие, во сколько раз больше/меньше среднего по России уровня обходится в конкретном регионе производство одного и того же объема бюджетных услуг. Впервые такая комбинированная методика была применена в 2001 г.

Дотации из ФФПР предоставляются  тем регионам, расчетная бюджетная  обеспеченность которых не превышает  уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Перечисление дотаций осуществляется ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Несмотря на все усовершенствования методика оказания финансовой помощи на цели выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности по-прежнему имеет существенные недостатки. Основной из них - то, что методика распределения средств ФФПР не утверждена в законодательном порядке (5). В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по указанной методике, могут быть изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это лишает региональные власти возможности прогнозировать величину своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

На 2004 г. объем ФФПР утвержден  в сумме 176 млрд. руб., которые направляются и на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации, и на субсидии на закупку и доставку нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных  товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (так называемые субсидии на "северный завоз") и субвенции на компенсацию  тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Начиная с 2005 г. целевая  составляющая ФФПР в качестве обособленной части средств, передаваемых регионам в виде дотаций, будет ликвидирована (6). Планируется отменить включение  целевых средств, направленных на "северный завоз" и компенсацию энерготарифов, в состав ФФПР. Таким образом, фонд будет охватывать только нецелевые дотации. При этом предполагается применение особого порядка перечисления средств ФФПР с учетом сезонной потребности территориальных бюджетов в финансировании приоритетных расходов.

В соответствии с принципами создания Фонда компенсаций его  средства предоставляются в виде целевой финансовой помощи (субвенций) субъектам Федерации для финансирования "федеральных мандатов", обязательств (прежде всего социальных пособий  и льгот), возложенных на региональные бюджеты федеральными законами. При  этом перечисления из Фонда компенсаций  осуществляются всем субъектам Федерации  пропорционально численности соответствующих  льготных категорий граждан независимо от бюджетной обеспеченности регионов и их налогового потенциала.

Причиной создания данного  фонда стало осознание во второй половине 1990-х годов того, что  региональные бюджеты перегружены "федеральными мандатами", финансирование которых осуществлялось не в полном объеме. Ранее затраты на их реализацию включались в расчеты индекса  бюджетных расходов при распределении  дотаций из ФФПР. Однако в силу различий в бюджетной обеспеченности и  в проводимой субъектами Федерации  бюджетной политике уровень финансирования указанных обязательств мог колебаться от 100 до менее чем 10% (7). В 2001 г. за счет централизации 15% НДС, поступавших в региональные бюджеты, был создан федеральный Фонд компенсаций. Это позволило не только уровнять возможности граждан с точки зрения получения социальных услуг, но и решить проблемы, связанные с уплатой НДС компаниями общенационального значения.

В 2001 г. средства Фонда  компенсаций направлялись только на реализацию двух федеральных законов "О социальной защите инвалидов" и "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". В последующие  годы число федеральных законов, обязательства по которым были включены в состав этого Фонда, ежегодно увеличивалось. В 2005 г. в связи с кардинальными  переменами в сфере разграничения  предметов ведения и полномочий предусматриваются существенные изменения  в определении направлений федеральных  расходных обязательств, передаваемых для исполнения на региональный и местный уровни.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. в целях поддержания приоритетных социально значимых расходов в условиях проведения структурных реформ в регионах. Субсидии из ФССР распределяются между всеми регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) таких расходов при соблюдении определенных условий.

По замыслу федерального правительства средства ФССР планировалось  направлять на частичное возмещение расходов консолидированиях региональных бюджетов на предоставление жилищных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. Это позволило бы повысить социальную защищенность населения при проведении жилищной реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Российской Федерации в соблюдении федеральных стандартов и создать предпосылки для реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Однако уже в ходе обсуждения проекта бюджета на 2002 г. в Государственной думе РФ было принято решение направить средства из ФССР также и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки (ETC) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.