Межбюджетные отношения в России на современном этапе

Предполагается, что будет  жестко соблюдаться следующее правило: именно тот уровень власти, который  устанавливает расходные обязательства, должен находить средства на их финансирование в своем бюджете. По возможности  расходные обязательства уровней  власти будут максимально "разведены" и должны полностью вводиться, исполняться  и финансироваться за счет бюджетов соответствующего уровня.

Полномасштабное внедрение  этого принципа затруднено из-за того, что, согласно Конституции РФ, вопросов, относящихся исключительно к  ведению региональных и муниципальных  органов власти, сравнительно немного (11). По мнению экспертов, наиболее широко будет применяться вторая схема - "рамочное регулирование". С учетом высокой дифференциации положения  регионов и отдельных муниципальных  образований по различным социально-экономическим  показателям большое значение, по-видимому, сохранит и процедура делегирования  полномочий, сопровождающаяся выделением субвенций.

Предполагается, что внедрение  указанных схем позволит решить главную  проблему сложившейся системы межбюджетных отношений - существование "нефинансируемых мандатов". В то же время в Государственной думе РФ продолжается работа над предложениями по государственным минимальным социальным стандартам, которые по сути являются их новой формой. Кроме того, в "большой закон" о монетизации льгот на этапе его обсуждения в Государственной думе РФ было внесено положение, предусматривающее, что вновь установленные субъектами РФ и органами местного самоуправления размеры и условия оплаты труда, выплаты пособий, гарантии и компенсации соответствующим категориям граждан не могут быть ниже тех, которые действовали по состоянию на 31 декабря 2004 г. Данное положение фактически перечеркивает идеологические принципы реформы, направленной на разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти в России.

И все же реальная децентрализация  социальной политики в ближайшие  годы может стать одним из самых  значимых событий реформы федеративных отношений в России. В соответствии со статьей 26. 3 новой редакции федерального закона "06 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенной в качестве дополнения в этот закон федеральным законом N 95-ФЗ, к полномочиям региональных органов государственной власти, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относится помимо прочего решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также детей-сирот, безнадзорных детей, ветеранов труда и других социально уязвимых категорий граждан.

Положения федеральных  законов и других нормативных  правовых актов Федерации по этим вопросам будут применяться с 2005 г. только в том случае, если региональными  законами не будет установлено иное. Таким образом, региональные законодатели оказались перед трудным выбором  при принятии ответственных политических решений по изменению социальной политики, например, в части определения  категорий получателей и объемов  детских пособий, различного рода льгот  для пожилого населения и т. п.

Еще одной крупной новацией федерального законодательства является изменение принципов финансирования расходов на учебный процесс в средних школах. В соответствии с новым законодательством общеобразовательные учреждения остаются в ведении муниципальных органов власти, однако ответственность за финансовое обеспечение учебного процесса возлагается на органы государственной власти субъектов Федерации, которые должны будут ежегодно передавать соответствующие средства в местные бюджеты путем предоставления субвенций на учебный процесс. Расчет величины средств для конкретных муниципальных районов должен производиться на подушевой основе, то есть исходя из количества учащихся с учетом удорожающих коэффициентов.

По оценкам, общий объем  субвенций, передаваемых из региональных бюджетов в местные, в 2005 г. составит около 192 млрд. руб. Многие регионы внедрили схему подушевых нормативов на среднее образование для расчета субвенций местным бюджетам уже начиная с 2004 г., так как в 2003 г. был принят федеральный закон, вносящий данную норму в качестве дополнения в закон "Об образовании".

В целом в 2005 г. местные  бюджеты сократят свои обязательства  более чем на 320 млрд. руб., или  на 1/4, от существующего уровня. В  то же время ожидается резкое увеличение расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем власти. При  этом значительные средства субъект  Федерации будет обязан передать в местные бюджеты в виде субвенций, в том числе на организацию  учебного процесса, предоставление адресных жилищных субсидий населению и т. п.

Предполагаются значительные изменения в доходной части бюджетов разных уровней. Одной из наиболее важных новаций будет отмена регулирующих налогов, которые, по мнению разработчиков  нового законодательства, сдерживают экономическое развитие.

После бурных обсуждений была законодательно утверждена система, обеспечивающая каждому субнациональному бюджету собственные налоги. Для субъектов Федерации ими станут: налоги на имущество юридических лиц и на игорный бизнес, транспортный, а также налог на прибыль в пределах ставки 4%, который по сути является аналогом регионального налога; для поселений - налог на имущество физических лиц и земельный. В более сложном положении оказались муниципальные районы, фактически оставшиеся без собственных налогов. Формально за этим уровнем закреплен единый налог на вмененный доход, который фактически является специальным налоговым режимом. Кроме того, сохранятся отчисления от федеральных налогов. Возможно, в перспективе на местном уровне значимым может стать налог на недвижимость.Введение в действие новой системы межбюджетных отношений предусматривает относительно длительный переходный период. Ожидается, что основные изменения, в том числе в результате принятия различных региональных законов, произойдут в 2005-2006 гг.

(*) - При подготовке статьи  использовались материалы Минфина  России, Госкомстата России (ныне - Росстат), а также ряда аналитических  центров (Института реформирования  общественных финансов, Экономической  экспертной группы, Центра исследования  бюджетных отношений, Центра фискальной  политики и др. ). Первая версия статьи была включена в качестве раздела в доклад Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) "Обзор экономики Российской Федерации. 2004".

(1) - Постановление Правительства  Российской Федерации от 30 июля 1998 г. N 862.

(2) - Постановление Правительства  Российской. Федерации от 15 августа 2001 г. N 584.

(3) - Здесь и далее  понятие "региональный" относится  к субъекту Российской Федерации,  а понятия "местный" и  "муниципальный" - к органам  местного самоуправления.

(4) - Программа развития  бюджетного федерализма в Российской  Федерации на период до 2005 г., раздел 2.

(5) - Предполагалось, что  это будет сделано в 2004 г.  путем внесения соответствующих  поправок в Бюджетный кодекс, РФ. Однако данное требование  так и не было включено в  федеральное законодательство.

(6) - См. Силуанов А. Финансовая помощь из федерального бюджета. - Бюджет, 2004, N 3, с. 11.

(7) - Подробнее об этом  см. : Обзор экономики Российской Федерации. ОЭСР, 2000.

(8) - Федеральный закон  от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении  изменений в законодательные  акты Российской Федерации и  признании утратившими силу некоторых  законодательных актов Российской  Федерации в связи с принятием  федеральных законов "О внесении  изменений и дополнений в Федеральный  закон "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации" и "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"".

(9) - В соответствии с  федеральным законом в России  с 2006 г. предусмотреть три типа  муниципальных образований: муниципальные  районы, поселения и городские  округа, а также внутригородские  районы в городах федерального  значения.

(10) - В августе 2004 г.  Минфин России утвердил "Методические  рекомендации по регулированию  межбюджетных отношений в субъектах  Российской Федерации" (приказ  от 27 августа 2004 г. N 243).

(11) - Статьи 71 и 72 Конституции  РФ содержат обширный перечень  предметов ведения и полномочий  федерального уровня власти и  совместного ведения Федерации  и субъектов Федерации, который  почти полностью покрывает все  сферы экономической активности  и жизнедеятельности.