Межбюджетные отношения в России на современном этапе

Аналогичное распределение  средств из ФССР было предусмотрено  и в федеральном бюджете на 2003 г. При этом в Законе о федеральном  бюджете не было утверждено распределение  субсидий из ФССР между субъектами Российской Федерации. Правила предоставления субсидий на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением  населению субсидий на оплату жилья  и коммунальных услуг, были утверждены правительством 27 мая 2002 г. и 1 мая 2003 г. В 2004 г. средства ФССР в полном объеме направляются на эти цели.

Механизм предоставления субсидий из ФССР был законодательно закреплен путем принятия в 2003-2004 гг. изменений и дополнений в федеральный  закон "06 общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс РФ, которые  вступят в силу с 1 января 2005 г. При  работе над проектом федерального бюджета  на 2005 г. первоначально предполагалось, что ФССР не будет сформирован. Однако позднее вновь была подтверждена его целесообразность, и направления использования средств фонда были даже расширены.

Еще одним каналом федеральной  финансовой помощи является Фонд регионального  развития (ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции  реформирования межбюджетных отношений  в 1999-2001 гг. В соответствии с ней  в рамках ФРР осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных  целевых программ регионального  развития.

Впервые образование ФРР  в объеме 2 млрд. руб. было предусмотрено  в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. объем ФРР составил уже 3 млрд. руб. Предполагалось, что  эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых  программ развития регионов, а также  на дополнительную помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации. Однако подобное использование средств ФРР приводило к их "распылению". Поэтому в 2002-2004 гг. принципы формирования ФРР были кардинально изменены: его объем был резко увеличен (с 17, 5 млрд. до 25, 1 млрд. руб. ), а количество федеральных целевых программ развития регионов сократилось - с 30-50 программ в предыдущие годы до шести в 2002 г. и семи в 2003 и 2004 гг. Начиная с 2004 г. средства ФРР предоставляются не только в виде субсидий, но и в форме субвенций, что должно снизить нагрузку на региональные бюджеты.

Распределение средств  ФРР долгое время не имело четких методологических обоснований. Только осенью 2003 г. была одобрена Методика распределения  средств ФРР на 2004 г. В новых  федеральных законах с 2005 г. устанавливаются  нормы по более детальному законодательному его регулированию. Предусматривается  осуществить инвентаризацию программ развития регионов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, имея в виду концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, а также  дополнить методологию распределения  средств ФРР механизмами оценки результативности расходов. В состав ФРР будут включены и субсидии на поддержку дорожного хозяйства.

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) впервые был предусмотрен в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. В качестве источника его формирования установлен кредит Международного банка реконструкции  и развития (МБРР). Из-за запаздывания с подписанием Соглашения о займе  между Российской Федерацией и МБРР в федеральном бюджете данный фонд был образован только в 2002 г. Его суммарный объема 2002-2004 гг. составил 120 млн. долл.

Федеральное правительство  определило, что субсидии из ФРРФ ежегодно предоставляются не более чем  пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа (см. табл. 5). Направления реформирования включают мероприятия по совершенствованию: бюджетного процесса и межбюджетных отношений; тарифной и ценовой политики; бюджетного учета, отчетности, контроля и аудита; управления бюджетными расходами, государственным и муниципальным долгом, государственной и муниципальной собственностью.

К 2004 г. функционирование ФРРФ по сравнению с другими фондами, через которые предоставляется  финансовая помощь регионам из федерального бюджета, было наиболее детально урегулировано  на нормативном уровне, а механизм конкурсного отбора регионов - получателей  средств показал свою высокую  эффективность уже на первом этапе.

Согласно проекту федерального бюджета на 2005 г., планируется воссоздать обновленный Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.Начиная с 2006 г. он будет нацелен на стимулирование не только субъектов Федерации, но и их административных центров (столиц) с численностью жителей свыше 200 тыс. человек. Средства нового Фонда будут распределяться на конкурсной основе, а число отбираемых на 2005 г. субъектов Федерации увеличится до восьми.

В 2005 г. сохранятся и некоторые  другие виды финансовой помощи из федерального бюджета, такие, как финансовая поддержка  закрытых административно-территориальных  образований и города-курорта  Сочи, финансирование программ развития наукоградов, выделение средств победителям Всероссийского конкурса на звание "Самый благоустроенный город России", финансирование расходов на содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, и др.

Реформа межбюджетных отношений  в свете реформы федеративных отношений и местного самоуправления

В 2001 г. в целях дальнейшего  проведения масштабной реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации при Президенте РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которую возглавил тогдашний зам. руководителя Администрации Президента РФ Д. Козак (так называемая комиссия Козака). Одна из основных задач ее работы заключалась в полном и окончательном разделении полномочий в сочетании с решением вопроса о должном финансировании каждого уровня власти. Реформирование предполагалось провести с сохранением ныне действующей редакции Конституции путем внесения изменений и дополнений в федеральные законы. В конце ноября 2003 г. она была преобразована в постоянно действующую Комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления.

Результатом работы комиссии Козака явилась подготовка двух законопроектов, принятых Федеральным собранием РФ в виде федеральных законов в 2003 г. : "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Кроме того, осенью 2003 г. федеральное правительство представило в Государственную думу РФ проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"" и "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". С принятием последнего, а также "большого закона" о монетизации льгот (8) в августе 2004 г. окончательно был сформирован "профиль" межбюджетных отношений на федеральном уровне.

Базовые положения, определившие подходы к формированию этих законов, включали: конкретный перечень полномочий каждого уровня власти по выполнению обязательств государства; принципы финансового  обеспечения исполнения полномочий и формы ответственности каждого  уровня власти за их осуществление; принципы взаимоотношений органов власти разных уровней, обеспечивающие самостоятельность  их деятельности в законодательно установленных  пределах. В новых подходах нашло  отражение стремление федерального центра разграничить бюджетные полномочия и ответственность, оптимизировать финансовые взаимоотношения органов  власти всех уровней бюджетной системы  и в первую очередь на муниципальном  уровне.

Поправки в Бюджетный  кодекс затрагивают сразу несколько  глав и по сути представляют собой новую его редакцию в части, касающейся межбюджетных отношений. Общая структура изменений и дополнений в Бюджетный кодекс включает следующие положения: уточнение бюджетных полномочий; бюджетное устройство; порядок разграничения расходных обязательств; закрепление налоговых доходов; межбюджетные трансферты; временная финансовая администрация; кассовое обслуживание бюджетов. В Налоговом кодексе уточняются перечни федеральных, региональных и местных налогов, а также выделяются в составе местных налогов районные и поселенческие.

В соответствии с положениями  Федерального закона N 131-ФЗ все территории субъектов Федерации на основе региональных законов предлагается разграничить между городскими и сельскими  поселениями, объединить группы поселений  в муниципальные районы. Таким  образом, заложена идея формирования двухуровневой  системы местного самоуправления с  фиксированным перечнем полномочий муниципальных образований разного  типа (9). Новые подходы к территориальной  организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования  новым федеральным законом таких  вопросов, как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации  межбюджетных отношений, а также  схемы взаимодействия регионального  и местного уровней в области  предоставления финансовой помощи.

В соответствии с поправками в Бюджетный кодекс вводится новое  понятие "межбюджетные трансферты", под которыми понимается перечисление средств одного бюджета другому. Видами межбюджетных трансфертов выступают: дотации из фондов финансовой поддержки; субвенции, предоставляемые на исполнение делегированных полномочий через фонды  компенсаций; субсидии и субвенции  из фондов регионального и муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов; субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций; "отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее высокообеспеченных поселений и бюджетные кредиты бюджетам других уровней бюджетной системы.

Изменяется и содержание понятия "собственные доходы" бюджета, которые будут включать не только налоговые и неналоговые  доходы в их традиционном понимании, но и безвозмездную финансовую помощь из бюджетов других уровней.

В рамках новой редакции главы 16 "Межбюджетные трансферты" Бюджетного кодекса закрепляются единые принципы и механизмы. предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального, региональных и местных бюджетов. В качестве основополагающих принципов можно выделить следующие:

- межбюджетные трансферты  предоставляются лишь при условии  соблюдения их получателями бюджетного  законодательства и законодательства  о налогах и сборах;

- бюджетные кредиты  предоставляются только при условии  отсутствия просроченной задолженности  у бюджета - получателя кредита  перед бюджетом, предоставляющим  кредит;

- при несоблюдении органами  государственной власти или местного  самоуправления условий предоставления  межбюджетных трансфертов орган,  осуществляющий исполнение бюджета,  вправе приостановить предоставление  межбюджетных трансфертов (за  исключением субвенций из федерального  или регионального фонда компенсаций).

Предлагаемая схема  оказания финансовой помощи муниципальным  районам и городским округам  во многом близка к применяемой в  субъектах Российской Федерации  и до принятия этого закона, однако имеет и ряд новаций. Дотации  на выравнивание уровней бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки  муниципальных районов (городских  округов) и фонд финансовой поддержки  поселений), и районных фондов финансовой поддержки поселений. Законом уточнены требования к формированию и распределению  средств этих фондов.

Кроме того, законодательством  предусмотрена возможность формирования в составе расходов бюджета субъекта РФ фонда муниципального развития и  фонда софинансирования социальных расходов, которые по своим целям аналогичны соответствующим федеральным фондам. Существует возможность формирования и иных фондов финансовой помощи местным бюджетам.

Использование при определении  уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей  фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей  прогнозируемых на плановый период доходов  и расходов тех или иных муниципальных  образований не допускается. Применение этой нормы позволит повысить объективность  распределения средств финансовой помощи и уменьшить иждивенческие  настроения муниципальных образований.

Еще одно новшество - введение ограничения объемов трансфертов  из фондов для конкретного муниципального образования исходя из соотношения  бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен оказаться в лучшем положении, чем тот, который их не получает.

В целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных  образований допускается использование  механизма так называемых "отрицательных  трансфертов", субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений  из бюджета поселений, уровень бюджетной  обеспеченности которых в расчете  на одного жителя в два и более раз превышает средний уровень по данному субъекту. Российской Федерации.

Кроме того, предусмотрены  субвенции из регионального фонда  компенсаций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных  полномочий. Эти субвенции распределяются между всеми муниципальными образованиями  пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или  потребителей соответствующих бюджетных  услуг с учетом объективных условий, влияющих на их стоимость.

Таким образом, на законодательном  уровне было реализовано положение  Программы развития бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период до 2005 г., которым рекомендуется распространить опыт оказания финансовой помощи через  специализированные федеральные фонды  на местный уровень (10).

Перспективы реформирования финансовых основ федеративных отношений  и местного самоуправления

Принятые в 2003-2004 гг. федеральные  законы содержат также обширные главы, посвященные финансово-экономическим  основам деятельности региональных и местных органов власти. Главная  позиция новых законов - разграничение  расходных обязательств. В Бюджетном  кодексе фактически вводится три  соответствующие схемы (см. табл. 6). При этом законодательно запрещается часто использовавшаяся в России в 1990-е годы схема "нефинансируемых мандатов".