Реформы Петра 1

На думку Анісімова, важливим завданням реформи був розподіл витрат на війну між губерніями. 1 лютого 1711 р. Петро І розпорядився: „Приехав к Москве, разделить по губерниям полки: первое в армии будущия, потом в гарнизонах по данным табелям, потом флот, Посольскую канцелярию и Артиллерию; сие все расположить из доходов, которые прошлаго года средния положены на губернии”. Тим самим між окремими армійськими полками і губерніями встановлювався прямий зв'язок. При кожному полку, де б він не знаходився, повинен був перебувати комісар від „його” губернії, який був зобов'язаний стежити за справністю і комплектністю мундира, припасів, наявністю людей і коней, видавати платню солдатам і офіцерам [21; с. 149].

Слідом за організацією губерній у 1711 р. був заснований Сенат, який замінив Боярську думу. Вважаємо, що його виникнення було зумовлене двома умовами: розпадом старої Боярської думи і постійною відсутністю царя. Сенат спочатку задумувався як тимчасова установа [58; c. 302]. Збираючись в турецький похід, Петро І видав коротенький указ 22 лютого 1711 р., який повідомляв: „Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления: господин граф Мусин Пушкин, господин Стрешнев, господин князь Петр Голицын, господин к. Михайла Долгорукой, господин Племянников, господин к. Григорей Волконской, господин Самарин, господин Василей Апухтин, господин Мельницкой, обер-секретарь сего Сената Анисим Щукин…” [14; c. 244-245].

2 березня 1711 р. цар видав указ  про владу і відповідальність  Сенату, „котрому всяк и их  указам да будет послушен так, как нам самому” [35; c. 33]: „Указ, что по отбытии нашем делать. 1. Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения; то ж и ябедником да последует. 2. Смотреть во всем государстве росходов и ненужные, а особливо напрасные отставить. 3. Денег, как возможно, збирать, понеже денги суть артериею войны. 4. Дворян собрать молодых для запасу в афицеры, а наипаче тех, которые кроются, сыскать... 6. Товары, которые на откупах или по концеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетелствовать…” [15; c. 245]. На нашу думку, цей указ свідчить про те, що Петро І визначив обов’язки Сенату, виходячи з поточних потреб. Пізніше ці обов’язки розширилися і перетворилися на постійні.

Указом 5 березня 1711 р. цар визначив принципи і форми роботи Сенату, ввівши, по суті, принцип колегіальності: „Голосы иметь равные, и у всяких указов потписывать всем своими руками. И что хотя один не потпишет и засвидетельствует неправо тому быти приговору, то и протчие не действенны суть. Однакож, надлежит тому, хто оспорит, тое протестацию дать за своею рукою на письме” [16; c. 245].

За словами дослідника Троїцького, Сенат, на відміну від Боярської думи, був розпорядницьким органом, що виконував „іменні” укази царя. В своїй діяльності він повністю підкорявся монарху. Члени Сенату (їх було дев’ять) призначались царем. З органу, створеного на час відсутності царя, Сенат поступово перетворився на вищу урядову установу, яка направляла роботу колегій і губернських установ [81; c. 29].

Одним указом від 2 березня 1711 р. Петро І створив дві нові посади – сенаторів і фіскалів. 5 березня, в новому указі він визначив як обов’язки фіскала, так і способи їх реалізації, вказуючи, що Сенат повинен „выбрать обор-фискала, человека умнова и доброво, ис какого чина ни есть. Дела же его сие суть: Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправой суд; також – в зборе казны и протчего. И хто неправду учинит, то должен фискал позвать его перед Сенат (какой высокой степени ни есть), и тамо его уличать. И буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу. Буде же и не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить...” [16; c. 245].

Таким чином, фіскал здійснював негласний (таємний) нагляд за всіма і всім. Указ встановлював доволі аморфну структуру інституту фіскалів. Очолювати його повинен був обер-фіскал. Йому підкорялись декілька провінціал-фіскалів, а останнім – декілька нижніх фіскалів. Безкарність фіскалів призводила до величезних зловживань з їхнього боку [71; c. 458]. На думку Анісімова, створення інституту державного фіскальства мало колосальне значення, оскільки принципи, основи його діяльності, освячені авторитетом держави, стали зразком, моделлю поведінки простих підданих [21; c. 381].

Столицю держави в 1712 р. Петро І переніс з Москви до Петербурга. Старовинна, консервативна Москва з нехіттю відносилася до його реформ, і він волів будувати новий лад у новому центрі [59; c. 357-358]. Місто Санкт-Петербург (тоді його назва писалася як Санкт-Пітер-Бурх) було засновано в гирлі Неви ще 16 (27) травня 1703 р. [68; с. 394]. В 1713 р. туди переїхали двір і вищі урядові установи. Петербург був не тільки улюбленим дітищем і гордістю Петра І, який називав його „парадізом”, але й символом царювання, яскравим вираженням епохи реформ. Сам цар вважав створення нової столиці одним з найважливіших результатів свого правління [69; c. 104].

Продовжуючи процес реформування, указом від 24 квітня 1713 р. при губернаторі створили колегію із ландратів (8-12 осіб) з місцевих дворян (їх призначав Сенат з подвійної кількості кандидатів, яких пропонував губернатор). Господар губернії повинен був вирішувати всі справи разом з цим „консилиумом” більшістю голосів і бути „не яко властитель, но яко президент”. Пізніше, за указом Петра І 20 січня 1714 р., ландратів почали вибирати дворяни даної губернії. Правда, це нововведення не прижилось [28; c. 143]. Ландрат не став виборним представником губернського дворянства при губернаторі, а перетворився на чиновника особливих доручень Сенату і губернатора.

За обласною реформою 1715 р. повітовий і провінційний адміністративний поділ губерній був ліквідований. Віднині губернії 1708 р. поділялись на долі (близько 5 536 дворів), які перебували в ландратському управлінні. Згідно указу 28 січня 1715 р. ландрати замість радників в колегіях ставали одноособовими начальниками над своїми долями. В окраїнних областях управління отримувало військовий характер і зосереджувалось в руках комендантів і обер-комендантів [20; c. 18]. По штатах 1715 р. при губернаторі перебували віце-губернатор (помічник або управляючий частиною губернії), ландріхтер (відповідальний за судові справи), обер-провіантмейстер і провіантмейстери (збирачі хлібних доходів) і різні комісари [55; c. 143].

Головним зразком реорганізації центральних адміністративних установ в ході колезької реформи, розпочатої в 1717 р., Петро І вибрав шведський державний устрій. Указ 28 квітня 1718 р. офіційно визначав спосіб влаштування колегій в Росії: „Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинить во всех делах и порядках по пунктам; а которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуацией сего государства не сходны, и оные ставить по своему рассуждению” [20; c. 19]. Вважаємо, що колегії значно відрізнялися (в кращу сторону) від своїх попередників – приказів. „Коллегии, то есть собрании многих персон”, – писав Петро I, – створені „вместо приказов, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи делали, что хотели. В Коллегиях же президент не может без соизволения таварыщев своих ничего учинить” [17; c. 245].

Реформа державного апарату почалася наприкінці 1717 – на початку 1718 р. Проте вже 12 лютого 1712 р. в іменному указі Сенату було „велено учинить коллегиум для торгового дела исправления, чтоб оную в лутчее состояние привесть” [39; c. 138]. До 23 березня 1715 р. відноситься перша замітка царя про кількість колегій. В списку зазначається лише 6 колегій без розшифрування їх обов’язків: Юстиції, Закордонних справ, Адміралтейська, Воєнна, Камер- і Комерц-колегії [71; c. 444].

11 грудня 1717 р. був виданий указ  „О штате коллегий и о времени  открытия оных” [47; c. 243]. На „сочинение коллегий” відводився рік, для того, щоб вони, укомплектувавши штати і озброївшись відповідними регламентами, приступили до виконання своїх обов’язків з 1719 р. Фактично одні колегії розгорнули роботу в 1720 р., інші на рік-два пізніше [51; c. 232].

Цей же указ визначав штати колегій. Кожна колегія мала 11 членів, які вирішували справи більшістю голосів: це були президент, віце-президент, 4 радники і 4 асесори [54; c. 182]. Канцелярія колегії очолювалась секретарем, у віданні якого знаходився весь її штат: нотаріус, чи протоколіст, який складав протоколи засідань; реєстратор, який вів списки вхідних і вихідних документів; актуаріус, який зберігав всі документи; перекладач; канцеляристи; копіїсти; кур’єри. Передбачалось, що з близько 20 членів колегій три або чотири повинні бути іноземцями (радник, асесор, секретар, писар). Не було рідкістю і співвідношення 50 на 50. Російському президенту призначалося, як правило, віце-президента – іноземця [20; c. 20]. Указом від 15 грудня 1717 р. в колегії були призначені президенти і деякі віце-президенти [39; c. 141].

Спершу, за указом 12 грудня 1718 р. було встановлено 9 колегій. Три з них отримали назву „первейших”, або „государственных” – Воєнна, Адміралтейська і Колегія закордонних справ завдяки тому великому значенню, якого Петро І надавав армії, флоту, дипломатії. Три колегії відали фінансами: Камер-колегія – доходами, Штатс-контор-колегія – видатками, а Ревізіон-колегія – контролем. Комерц-колегія керувала зовнішньою торгівлею, Берг- і Мануфактур-колегія – металургійною та легкою промисловістю. Юстиц-колегія відала судами [78; c. 459].

Вдосконалення колегіальної системи управління продовжувалось і в наступні роки. Вотчинна контора Юстиц-колегії в 1721 р. була перетворена в самостійну Вотчинну колегію. Через рік було здійснено ще два нововведення – була ліквідована Ревізіон-колегія: „Ревизион-коллегии быть в Сенате, понеже едино дело есть, что Сенат делает, не рассмотря тогда учинено было”; із Берг- і Мануфактур-колегії було створено дві самостійні установи: Берг-колегія і Мануфактур-колегія [71; c. 445]. Для регулярного управління „малоросійським народом” в 1722 р. в Глухові була створена Малоросійська колегія. В результаті в кінці царювання Петра І центральний апарат представляли 11 колегій [35; c. 34].

Особливе місце в урядовому апараті займала Духовна колегія, або Синод. 25 січня 1721 р. було оприлюднено „Духовный регламент”, а 11 лютого відбулося відкриття Духовної колегії (незабаром перейменованої в Святійший правительствуючий Синод) для управління церквою. Патріархат був ліквідований. Синод був офіційно зрівняний у своїх правах з Сенатом, але фактично підкорявся йому [50; c. 289]. Президентом Синоду Петро І залишив місцеблюстителя патріаршого престолу Стефана Яворського, але фактичним керівником був його віце-президент псковський архієпископ Феофан Прокопович [71; c. 447].

Церковна реформа Петра І була, на нашу думку, одним з найбільш важливих і важких державних перетворень, здійснених в першій чверті XVIII ст. Її не можна зводити лише до реорганізації вищого церковного управління, ліквідації патріархату і заміні його державною установою, Синодом. Суттєве значення мала також зміна економічного становища церкви, її внутрішньої соціальної структури. Утворення Синоду в 1721 р. завершило процес підкорення духовної влади світській [30; c. 93].

Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від старого приказного управління збереглося чимало більш дрібних установ: Двірцева, Ямська, Печатна, Медична, Поліцеймейстерська канцелярії і деякі інші [21; c. 243-244].

Особливе місце в центральному апараті займали Преображенський приказ і Таємна канцелярія. Обидві установи здійснювали каральні функції по відношенню до противників режиму [71; c. 449]. Таємна канцелярія виникла 1718 р. у зв’язку зі справою царевича Олексія Петровича під керівництвом одного з найближчих соратників царя графа П.А. Толстого. До 1726 р. вона вела справу спільників царевича. Багато розслідувань у цій установі були пов’язані зі „словом і ділом” [68; c. 404].

Постійно зіштовхуючись зі знаменитою „московською тяганиною”, характерною для діяльності приказів, Петро І переконався, що максимальна ефективність роботи державного апарату може бути досягнута лише за допомогою детальної регламентації діяльності всіх установ і кожного з чиновників. Йому належала думка про створення не просто регламентів кожної установи, а цілісної ієрархії регламентів. За вказівкою Петра І і при його безпосередній участі був створений документ, що не мав аналогів в Європі, – Генеральний регламент (прийнятий 28 лютого 1720 р.), який містив загальні принципи діяльності всіх установ і чиновників [20; c. 22]. За словами Троїцького, Генеральний регламент став основним законодавчим актом, що регулював діяльність державного апарату Росії [81; c. 336]. Кожна з установ, крім того, мала власний регламент, у якому уточнювалися особливості роботи саме цієї установи. Обов'язки кожного чиновника були, у свою чергу, записані в „должность” – інструкцію, включену в колезький регламент [21; c. 244].

Одночасно з формуванням колезької системи і в тісному зв’язку з нею здійснювалась реформа місцевого управління – друга губернська реформа (1718-1719 рр.). За основу місцевої реформи також був взятий шведський зразок – трьохрівнева система управління [20; c. 22]. Петро І затвердив це рішення 26 листопада 1718 р., вказавши дати новим установам „инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя”, і з 1720 р. почати нове управління. Сенат зайнявся розписом нового обласного поділу. Була збережена найбільша обласна одиниця, губернія, що не мала аналогів у Швеції; лише з виділенням губерній Нижньогородської і Астраханської із Казанської, а Ревельської із Петербурзької тепер стало 11 губерній. Значення губернії змінилось: вона стала тільки воєнним і судовим округом, і лише в цьому відношенні частини губернії були підлеглі губернському управлінню.

Губернія поділялася на провінції (їх нараховувалось до 50), що ділилися на дистрикти. В розписі губерній по провінціях (29 травня 1719 р.) про провінції, за деякими винятками, зазначено, що їм „надлежит каждой быть особо”. Це означало, на думку Ключевського, що провінція, залежачи від губернатора, як військового керівника і голови губернського суду, в усіх інших справах являла собою самостійний округ. На чолі провінцій були поставлені воєводи, на яких були покладені фінансові, поліцейські та народногосподарські справи. В цих справах воєводи взаємодіяли з центральними установами минаючи губернаторів [55; с. 166-167]. При воєводі перебувала земська канцелярія: земський дяк з писарем; земський камерір, що відав збиранням податків; рентмейстер – казначей, що очолював рентерею, або казначейство, куди стікались усі прямі і непрямі податки з населення провінції; земський фіскал; ландмессер – земський межувальник; провіантмейстер – завідуючий натуральними зборами провінції [20; c. 23]. В провінційному місті, крім того, знаходилась канцелярія рекрутських справ, розшукових справ, вальдмейстерських справ (охорона лісів) і багато інших установ [51; c. 236].

На чолі управління дистриктами, на які підрозділялася провінція, стояли земські комісари, в 1719-1724 рр. призначувані Камер-колегією або провінційною адміністрацією з наступним затвердженням Камер-колегією. При визначенні розмірів дистрикту була покладена інша статистична основа – 2000 дворів, отже, повіти і долі знову піддавалися перебудові. Земські комісари відповідали за своєчасний збір податків і безпосередньо підкорялися камеріру. Крім того, вони виконували поліцейські функції [71; c. 453].

Важливо, що з копійованих західних зразків Петро І послідовно викидав усі елементи й інститути громадського самоврядування та парламентаризму. На пропозицію ввести в повітах шведську систему селянського самоврядування Сенат, за вказівкою царя, відповів лаконічно: „В уездах из крестьян умных людей нет” [68; c. 403].