История становления городского самоуправления России

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились:

1) городские избирательные собрания;

2) городские думы, состоящие из городского головы и гласных;

3) городские управы.

Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы лежал принцип соразмерности участия в городском общественном управлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достигалось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общими суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].

В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустарными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены евреи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и женщины участвовали в выборах через представителей.

Выборы впервые в России стали осуществляться путем закрытой баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалась. Как правило, кандидатуры выдвигались перед началом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины избирателей.

Городское самоуправление ведало широким кругом хозяйственных вопросов. Права у городских дум в этот период были широкими. Они могли избирать из своей среды городских голов и членов городских управ, а также устанавливать им оклады; принимать постановления по хозяйственным вопросам; утверждать городской бюджет; устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени города. Коронная администрация следила лишь за законностью и утверждала только наиболее важные постановления дум.

Городовое положение 1870 г. было прогрессивной реформой, вызванной буржуазным развитием страны. И хотя этот закон с точки зрения буржуазного права имел ряд недостатков (например, отсутствие у дум принудительной власти, совмещение должностей городским головой по руководству и думой, и управой), все же в известной мере он удовлетворял капиталистическим потребностям страны.

Функционирование городских дум на практике принесло определенную пользу. Успехи по руководству местным хозяйством были очевидны. Даже правительственная комиссия признала «видимые успехи благоустройства в относительно короткий срок».

Органы общественного самоуправления несли ответственность за уровень развития местного хозяйства, благоустройства и всей социальной сферы. Накапливался опыт муниципальной деятельности. Началась волна ходатайств о снятии обязательных повинностей с местных бюджетов. Современники уже не представляли себе жизнь без штата муниципальных служащих, без организации думами работ по городскому обустройству и т.д.

Вместе с несомненной пользой, которую принесли органы са­моуправления своей работой, был и негатив, на который обращало внимание как правительство, так и общественность.

В печати получили широкое освещение неудачные случаи управления в некоторых городах и земствах. В «Московских ведомостях», например, городское самоуправление обвинялось в разграблении городов (Орла, Тулы, Дмитрова, Липецка, Козлова).

В правительственных сферах распространилось мнение о несо­стоятельности органов городского общественного управления, о не­способности их самостоятельно решать серьезные задачи.

Проблемы, существовавшие в городском и земском самоуправ­лении, поднимались в правительственных кругах и в печати небезос­новательно. В органах общественного управления эпизодически на­блюдались факты хищения, растрат, небрежности по руководству ме­стным хозяйством. Сказывались и неопытность городских деятелей, и непрофессионализм, а иногда и негативные личные качества чле­нов дум и управ. Еще одной причиной нежелательных коллизий, возни­кавших на практике, были недостатки Городового положения 1870 г. В целях создания условий более рационального функционирования органов власти на местах была поставлена задача модификации кодекса местного самоуправления. Над составлением проектов работала Особая комиссия под председательством М. С. Каханова.

Городовое положение 1892 г. исходило из начал, положенных в основу утвержденной в 1890 г. реформы о земских учреждениях. Реорганизация органов самоуправления на новой правовой основе была нацелена на ослабление выборного начала, ограничение самостоятельности и независимости от административной власти [11; c. 263].

Существенно и очень значительно была изменена избирательная система. Если прежде (по городовому положению 1870 г.) к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все налогоплательщики, то теперь в число выборщиков попадали только достаточно состоятельные граждане, с высоким имущественным цензом. Для различных городов его размеры были разные. Для губернских центров требовалась недвижимость стоимостью 1000 рублей. Минимальный же размер ценза для остальных городов составлял 300 рублей. Избирательное право на основе торговых документов сохранялось только за лицами или обществами, обладавшими купеческими свидетельствами 1 и 2-й гильдий. Статья 54 узаконивала право администрации назначать на руководящие должности в городском общественном управлении конкретных лиц, а также состав гласных. Назначение становилось возможным в условиях несостоявшихся выборов, при неутверждении избранных кандидатур губернатором. Данная статья давала возможность административной власти вводить в состав самоуправлений, на руководящие должности подходящих с точки зрения губернатора людей.

Новым Городовым положением вводились 2 формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном виде. На мелкие города с малой численностью населения распространялась упрощенная форма самоуправления. Для участия в выборах требовался ценз всего 100 рублей. Вместо городской думы избиралось собрание уполномоченных от 12 до 15 человек. Оно избирало старосту и 1 или 2 помощников.

Круг полномочий органов городского самоуправления был, как и прежде, очень широк. Сюда входили сборы и повинности, заведование капиталом и другим имуществом, забота о необходимом для городских жителей продовольствии, о благоустройстве, попечение о бедных, о врачебной помощи, о противопожарной безопасности, о народном образовании и т.д.

Статьи с 76 по 89 были посвящены взаимоотношениям городских дум с губернской администрацией по поводу принятия и утверждения постановлений. Из этих статей следует, что практически все постановления гласных могли вступать в силу лишь с согласия губернатора. Если по Городовому положению 1870 г губернатор мог отменить постановление в случае его незаконности, то новая правовая основа добавляла к этому еще и возможность отмены при усмотрении в постановлениях «несоответствия общим государственным пользам и нуждам, либо явного нарушения интересов местного населения».

Городской голова, как и прежде, совмещал председательство в думе и в управе. Принципиально менялось положение головы, его товарища или помощника, а также членов управы, которые считались теперь состоящими на государственной службе и, соответственно, несли ответственность по административной линии. Губернатор имел право делать им предписания и указания, отстранять от должности.

Стремление к огосударствлению органов общественного управления развивается и в других статьях. Статья 99 давала право голове останавливать исполнение дел управы, если он считал их незаконными и предоставлять их на усмотрение губернатора. Статья 89 давала право управе выполнять несвойственную для исполнительного органа функцию - приводить в исполнение свои решения без постановления думы (в определенных случаях), но с согласия губернатора [24; c. 54].

Новое Городовое положение по-прежнему оставляло неясными взаимоотношения органов самоуправления и полиции. В статье 788 фигурирует понятие «торговой полиции», однако неясно, что под этим подразумевается. В статье 96 устанавливается, что деятельность управы должна происходить при содействии полиции, но неясно, каким образом организовано это содействие. В статье 112 указано на обязанности полицейских чинов наблюдать за точным исполнением обязательных постановлений для местных жителей, однако дума не могла привлечь полицию к такого рода делам, т.к. не имела на этого законного права. Принудительной власти у городских самоуправлений не было.

Некоторые статьи городового положения 1892 г. были шагом вперед по сравнению с прежним законом. Согласно статье 106, всем служащим в учреждениях городского управления теперь запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых на них возложена по службе. Аннулировалось право голосовать по доверенности, которое в прошлом приводило к многочисленным злоупотреблениям. Статья 117 устанавливала запрет занимать одновременно должности по общественному управлению лицам, связанным родственными узами и распространяла этот запрет на более широкий круг родства.

Городовое положение 1892 г. в России являлось звеном общей консервативной политики в рассматриваемый период. По сути, новый закон не менял характера деятельности муниципальных органов. Это входило в планы создателей реформы. Известный идеолог консерватизма в России К.П. Победоносцев отстоял некоторую «долю свободы» для местных органов самоуправления, считая, что при государственном контроле это не опасно. Бюрократизация местного самоуправления, усиление административной опеки над ним вряд ли могли снизить его позитивную роль в хозяйственной, культурной жизни населенных мест. Более того, в условиях экономической модернизации роль городских дум в созидательных преобразованиях объективно увеличивалась [24; c. 102].

2.2 Исторический обзор местного самоуправления в городе Омске

Местное самоуправление появилось в Омске в последней четверти XVIII в., когда Омская крепость получила городской статус и на города Сибири распространились основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Город был провозглашен всесословным управляющимся союзом, состав которого должен был охватывать все элементы го­родского населения, а деятельность должна заключатья не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния. Малочисленное омское городское общество в XVIII — начале XIX вв. не могло содержать органы городского самоуправления в полном объеме, поэтому Омск был признан «малолюдным» городом, вместо думы в нем была создана ратуша. Омская городская ратуша состояла из двух комиссий: первая ведала судом по уголовным делам, вторая — гражданским судом, полицией, торговлей, сбором налогов, рекрутской повинностью, надзирала за цехами. Штат Омской ратуши состоял из двух бургомистров, стоявших во главе комиссий, четырех ратманов и двух человек, избиравшихся в сословные суды. Все эти лица выбирались омскими купцами и мещанами на три года.

Организация местного самоуправления в Омске была изменена в 1822 г. в результате реформ М.М. Сперанского, когда произошло повышение административного статуса города. В городе на Иртыше были созданы вместо ратуши полицейское и хозяйственное управления, а также городской суд. Во главе городского хозяйственного управления стоял городовой староста, ему в помощь горожане избирали двух гласных, работавших на общественных началах. Городовой суд состоял из выборных судьи и двух заседателей. Органам городского самоуправления придавались канцелярии, состоявшие из секретарей и писцов.

Городское полицейское и хозяйственное управления подчинялись окружному управлению, во главе которого стоял начальник с советом из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного стряпчего и казначея. Окружное управление, в свою очередь, подчинялось Омскому областному управлению, а после ликвидации в 1838 г. Омской области Тобольскому губернскому правлению.

В 1839 г. Омск стал главным административным центром Западной Сибири, что повлекло за собой изменение структуры городского самоуправления. В 1840 г. в Омске была организована первая городская дума (в это время городские думы в Западной Сибири были только в Томске, Тобольске и Тюмени). После 1840 г. в истории Омского городского общественного управления можно выделить следующие этапы: при шестигласной думе по городовому положению 1785 г.; при думе с депутатами от домовладельцев всех сословий; с думой по городовому положению 1870 г.; с думой по городовому положению 1892 г.

Собрание городского общества выбирало городского голову и общую городскую думу. На первых выборах избирательное право получили 223 человека. В общую городскую думу были выбраны 4 купца и 13 мещан. Первым городским головой был избран купец 3-й гильдии Н. Николаев. Общая городская дума выбрала из своей среды шестигласную думу, которая была учреждена в Омске в упрощенном виде — по одному гласному от купцов и мещан. Председателем той и другой думы был городской голова, которого избирали на три года.

Шестигласная дума не была исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная — для повседневного исполнения дел.

По статье 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основными функциями городских дум были:

1) прокормление городских жителей;

2) предотвращение тяжб города с другими городами;

3) сохранение в городе тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение города необходимыми припасами;

6) охрана зданий;

7) приращение городских доходов;

8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями.

На практике роль думы была более скромной, чем намечалось в «Жалованной грамоте». Городская дума была практически безвластна, не имела права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы, В виду доведенной до абсурда централизации решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Дума выполняла мелочные поручения по наряду губернского правления. Тобольское губернское правление полностью контролировало деятельность думы и вникало в малейшие детали омского бюджета, стремясь уменьшить расходы хоть на несколько копеек.