История становления местного самоуправления в России

Содержание

Введение…………………………………………….……………………….3

Глава 1. Историко-правовые аспекты местного самоуправления в России…………………………………………………………………………….4

Глава 2. Новая модель местного самоуправления в России: история становления……………………………………………………………………….7

Глава 3. Проблемы и практика деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации……………………………………21

            3.1. О пpoeкте фeдepaльнoгo зaкoнa «Oб oбщиx пpинципax opгaнизaции мecтнoгo caмoyпpaвлeния в Poccийcкoй Фeдepaции»……….27

Заключение…………………………………………………………………..31

Список использованной литературы………………………………………33

Введение

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но, ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.И. Овчинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом.[1]

Глава 1. Историко-правовые аспекты местного самоуправления в дореволюционной России.

На самых разных периодах российской истории можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились, прежде всего, о поддержании общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.

Реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись, в конечном счете, к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал.

Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Её в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно.

Однако под влиянием получившей распространение в литературе в научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления, при Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

Глава 2. Новая модель местного самоуправления в России: история становления.

В современной России становление институциональных структур местного самоуправления продолжается уже около двух десятков лет, имея достаточно сложную и содержащую множество противоречий и метаморфоз эволюцию. В развитии института местного самоуправления в его современном виде можно выделить два основных этапных момента. Период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована президентом.

Начало второго этапа – декабрь 1993 года (принятие Конституции, «ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления»). При этом следует учесть, что необходимость качественно иной системы местных органов самоуправления (всецело ориентированной на западный опыт) не в последнюю очередь объяснялась представителями властвующей политической элиты соображениями скорее идеологического плана, нежели результатами анализа сложившейся ситуации в муниципальной сфере.

Несмотря на то, что устойчивыми и десятилетиями апробированными конструктами советской системы местной власти были значительная степень зависимости органов местной власти от решений властных вышестоящих структур, отсутствие качественных различий между государственными и муниципальными уровнями системы власти и т.п., еще в 1987 г., в ходе избирательной компании в местные советы, был проведен эксперимент: по многомандатным округам в 5% районов выборы проводились на состязательной основе (на 94 тысячи депутатских мест претендовали более 120 тысяч кандидатов).

Собственно, именно с данной экспериментальной акции, основанной на выборочной децентрализации власти на местном уровне, политическая элита Советского Союза и начала реализацию идеи фундаментальной децентрализации системы Советов на всех уровнях. Это привело к тому, что в 1988 году были внесены беспрецедентные в отечественной истории поправки в Конституцию и в закон «О выборах народных депутатов СССР», где фиксировались: право избирателей выдвигать своих кандидатов на выборах; введение институтов председателей и президиумов Советов всех уровней; обеспечение гарантий подконтрольности Советам всех иных государственных органов и должностных лиц; введение запрета на совмещение депутатов с должностями в исполкомах, судах и в ряде партийных структур; ограничение срока пребывания на назначенных Советами должностях.

Следует подчеркнуть, что именно в данный период произошла определенная реабилитация самого понятия «местное самоуправление». Как отмечают

В течение длительного времени «термин «местное самоуправление» исчез из официальных документов, хотя и употреблялся в научной литературе. Изучение вопросов организации и деятельности местных Советов проходило в рамках научной и учебной дисциплины «Советское строительство».

Только лишь закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» снова ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, знаменовав собой первый после 1917 года реальный проект мунипализации нижнего уровня власти (которым предполагалось считать низовые звенья местных Советов), равно как и первую попытку в Советском Союзе крупномасштабной децентрализации власти.

Следует отметить, что, несмотря на содержащийся в данном законе ряд  позитивных моментов – постулирование права граждан на местное самоуправление, конституирование местных Советов в качестве органов местного самоуправления, определение в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовета, поселка (района), города (района в городе); гарантия самостоятельности, независимости и выборности Советов, ликвидации «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления и их компетенции, в нем имелся и ряд существенных недостатков.

Во-первых, местное самоуправление, следуя традициям, определялось как необходимая составляющая социалистического самоуправления народа. Во-вторых, ликвидация «двойного подчинения» исполнительных структур местной власти оказалась на практике фикцией. В-третьих, в него не был включен ряд предложений (причем вполне реализуемых) о разграничении компетенции различных уровней местного самоуправления, что устранило бы впоследствии причины многих противоречий. Кроме того, в данном законе имелись и очевидные конъюнктурные детерминанты, как отмечают Р.С. Цейтлин и

С.А. Сергеев, поскольку «закон содержал «двойное дно»: законодатель стремился дать местному самоуправлению твердые гарантии, чтобы таким образом создать противовес республиканским властям накануне начинавшегося «парада суверенитетов». Но, возможно, именно поэтому закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» принятый 9 апреля 1990 года, оказался мертворожденным актом, процесс распада Союза шел полным ходом».

Этот закон стимулировал появление вполне позитивных с точки зрения развертывания общедемократического процесса правовых документов, в частности закона «О местном самоуправлении в РСФСР» от 9 июня 1991 года, сформулированном в русле общемировых стандартов организации местного самоуправления. Именно под влиянием идеологии этого закона изменилась структура городского управления – были введены административные и муниципальные округи, а также появились совершенно новые должности – мэры, префекты и субпрефекты. В октябре 1992 года в данный закон был внесен ряд поправок и дополнений, содержащих определенные подвижки в сторону реализации на местном уровне демократического принципа разделения властей. Это было подкреплено тезисом выборности не только самих Советов, но и глав администраций (при этом исполкомы упразднялись); детализацией структуры местных Советов и организационных основ их деятельности; более подробным (по сравнению с Законом СССР за 9 апреля 1990 года) описанием компетенции Советов и полномочий администрации в городах, районах и поселках.