История становления местного самоуправления в России

Тем не менее итоги федеральной политики в ее организационной ипостаси можно оценить весьма позитивно. Так, начальник департамента местного самоуправления Министерства по делам Федерации и национальностей РФ

А.Н. Широков отмечает, что в результате в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования). «Всего в Российской Федерации,– констатирует автор, – насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов – 625, поселков – 516, городских районов и округов – 153, районов – 1404, сельских округов – 9314, сельских населенных пунктов – 203».

Согласно результатам ряда исследований, на территории Российской Федерации к концу прошлого столетия (т.е. по истечении почти пятилетнего периода со времени принятия базовых законодательных актов по местному самоуправлению) функционировали 13669 муниципальных образований. Причем в 22 субъектах Российской Федерации местное самоуправление имело место лишь в городах и районах. Более чем в 50% субъектов РФ число муниципальных образований составляет от 20 до 100, хотя бывает и меньше и больше, в зависимости от специфики района.

Однако помимо позитивных оценок итогов федеральной политики имеют место и другие – скорее негативные – точки зрения на названные проблемы и стратегию их решения. «Почему, например, – резонно задаются вопросом

В настоящее время в России из 14 тыс. муниципальных образований лишь немногие являются донорами. Ясно, что стратегия развития «сверху» местного самоуправления и соответствующие ей «правовая» и «организационная» модели сегодня зашли в тупик и потеряли вектор развития, исчерпали свой потенциал». При этом авторы подчеркивают, что «сейчас решена лишь часть задач становления местного самоуправления», отмечая, что многие вопросы остаются не решенными ввиду того, что ряд выполнявшихся государством функций в значительной мере был передан местному самоуправлению, но «в то же время полномочия, соответствующие этим переданным функциям, законодательно не отрегулированы и по факту остаются преимущественно в компетенции органов государственной власти».

В данном случае исследователи совершенно справедливо обращают внимание на два важнейших фактора, препятствующих становлению местного самоуправления в качестве полноценного субъекта публично-властных отношений.

Первое, это то, что так и не решена окончательно проблема правового обеспечения самоуправленческих институтов местной власти, в особенности на региональном уровне, хотя, как отмечалось, законодатель определял для этого вполне конкретные сроки.

Вторым же фактором, препятствующим становлению местного самоуправления в качестве полноправного субъекта публичной власти является отсутствие «четких и действенных государственных гарантий местного самоуправления в целях создания условий дееспособности органов местного самоуправления по реализации их конституционных полномочий». Собственно, отсутствие названных гарантий, равно как и нерешенность проблемы правового обеспечения самоуправленческих институтов местной власти, а также других объективных и субъективных факторов негативного плана, возникших и проявивших себя в процессе реформирования системы местного самоуправления, и детерминировали необходимость принятия в 2003 году нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нацеленного на устранение обнаружившихся препятствий к формированию местного самоуправления как публично-властного института.

Глава 3. Проблемы и практика деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Heмнoгим бoлee дecяти лeт нaзaд в нaшeй cтpaнe нaчaлcя пpoцecc пpeoбpaзoвaния мecтнoro гocyдapcтвeннoгo yпpaвлeния в мecтнoe caмoyпpaвлeниe. Haвepнoe, тpyднo нaйти дpyгoй пpимep, cтoль нaгляднo xapaктepизyющий твopчecкyю, coзидaтeльнyю poль пpaвa в жизни oбщecтвa, кaк пpoцecc фopмиpoвaния peaльныx caмoyпpaвлeнчecкиx oтнoшeний нa ocнoвe пepвoнaчaльнo пpинимaeмыx нopмaтивныx пpaвoвыx aктoв. Mecтнoe caмoyпpaвлeниe в Poccии - инcтитyт, внeдpяeмый в oбщecтвeннyю пpaктикy "cвepxy", в cилy ocoзнaния eгo нeoбxoдимocти и цeлecooбpaзнocти выcшим пoлитичecким pyкoвoдcтвoм.

C тaкoй нeпpocтoй зaдaчeй мoжeт cпpaвитьcя тoлькo тщaтeльнo пoдгoтoвлeннaя, лoгичecки взaимoyвязaннaя, oтpaжaющaя вce вaжнeйшиe acпeкты и yчитывaющaя вce ocoбeннocти oбъeктa пpaвoвoгo peгyлиpoвaния cиcтeмa нopмaтивныx пpaвoвыx aктoв.

Oднaкo coздaть cтoль кaчecтвeннyю и эффeктивнyю cиcтeмy зaкoнoдaтeльcтвa o мecтнoм caмoyпpaвлeнии нa пpaктикe oкaзaлocь вecьмa cлoжным дeлoм. Пpинятыe зa пpoшeдший пepиoд фeдepaльныe зaкoны и зaкoны cyбъeктoв PФ в бoльшинcтвe cвoeм этим кpитepиям нe oтвeчaют. О нeoбxoдимocти coвepшeнcтвoвaния пpaвoвoгo peгyлиpoвaния в cфepe мecтнoгo caмoyпpaвлeния кaк oднoм из aктyaльныx нaпpaвлeний гocyдapcтвeннoй пoлитики гoвopитcя в Укaзe Пpeзидeнтa Pоссийской Федерации "Oб yтвepждeнии ocнoвныx пoлoжeний rocyдapcтвeннoй пoлитики в oблacти paзвития мecтнoгo caмoyпpaвлeния в Poccийcкoй Фeдepaции" oт 15 oктябpя 1999 гoдa N 1370[2]. В нeм oтмeчaeтcя нecoглacoвaннocть и нecиcтeмaтизиpoвaннocть зaкoнoдaтeльcтвa Poccийcкoй Фeдepaции o мecтнoм caмoyпpaвлeнии, нeпoлнoe и нeпocлeдoвaтeльнoe зaкoнoдaтeльнoe peгyлиpoвaниe мнoгиx вoпpocoв opraнизaции и дeятeльнocти мecтнoгo caмoyпpaвлeния.

Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

И потому сейчас так важно государству, его соответствующим органам видеть и анализировать опыт функционирования местного самоуправления на местах, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и, в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.

Например, практика последних лет показывает, что население муниципальных образований в основной своей массе по-прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а своё участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видят только в разовой акции  выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел в следующем. Во-первых, в сознании многих людей остаются стереотипы и стандарты организации местной власти прошлых лет. Во-вторых, сохраняется отчуждённость от власти народа, выражающаяся в сакраментальной фразе: «как народ не решит  власть, всё равно, сделает по-своему». В-третьих,  правовая неосведомлённость населения в вопросах местного самоуправления.

Названные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, например, по непосредственному участию населения в актах управления муниципальным образованием, решения вопросов местного значения в таких как: местный референдум по принятию устава муниципального образования. Отсюда становится понятной ситуация, когда многие жители соответствующих муниципальных образований не знают не только основные положения устава муниципального образования ( в создании и разработке которого они должны принимать участие), но и о существовании самого устава.

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно воспользоваться.

В существующей политической и экономической ситуации население, "рядовой" гражданин, начинает понимать, что местное самоуправление - это единственный действенный социальный механизм, способный работать на его интересы. Об этом же говорит и значительная активность населения при выборах органов местного самоуправления в тех регионах, где законодательством обеспечивалась реальная самостоятельность местного самоуправления.

Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяют право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. На практике это осуществляется самостоятельной разработкой устава муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросами местного значения, указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления данного конкретного муниципального образования (статья 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц государственной власти региона, так и должностных лиц местного самоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных образований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических условий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех или иных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще нарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, "удобную для себя" систему местного самоуправления.

Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных образований.

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть проблему малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

1. Для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

2. Для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация, и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов – та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет и т.п.).

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда ведомственных объектов.

Скорейшее изменение данной ситуации тем более необходимо, поскольку сейчас органы местного самоуправления отвечают практически за всё, не имея при этом фактически ничего. Справиться с возложенным на них объёмом полномочий в отсутствие хотя бы минимально необходимого финансового обеспечения органы местного самоуправления не в состоянии.