История становления местного самоуправления в России

Тем не менее, «несмотря на то, что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как отделенное от органов государственной власти и управления, в целом, конечно же, нельзя говорить, что с его принятием местные Советы каким-то образом вычленились из системы государственной власти либо заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения власти по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического соподчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения ниже стоящих – без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены)».

И все же следует, по нашему мнению, подчеркнуть, что, несмотря на множество отмеченных недостатков и явных просчетов, оба правовых документа – и закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года и в особенности закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 9 июня 1991 года, стали значительной вехой в сложнейших процессах формирования муниципальной сферы в России конца XX века, поскольку были нацелены на постепенную трансформацию (без революционных ломок и катаклизмов) местных Советов в полноценные органы местного самоуправления, выступающие в качестве одного из необходимых компонентов системы публичной власти. В связи с чем можно вполне согласиться с мнением Н.А. Емельянова о том, что «Закон 1991 года создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы самоуправления населения, способные удовлетворять его насущные потребности».

Однако, как уже отмечалось, многие позитивные тенденции в формировании системы местного самоуправления в России, вставшей на путь самостоятельного функционирования, были сведены «на нет» спецификой политического контекста, в рамках которого осуществлялись попытки модернизации муниципальной сферы, а точнее – политической борьбой, развернувшейся в начале – середине 90-х годов. ХХ века. Так, к примеру, осенью 1991 года российская властвующая элита во главе с Б.Н. Ельциным оказалась перед дилеммой: проводить (поскольку этого требовала сама логика реализации демократической парадигмы социально-политического развития российского общества) или не проводить компанию по выборам глав местных администраций, которые были назначены на ноябрь 1991 года?

При этом в лагере либералов-реформаторов произошло явное размежевание: одни из них считали, что выборы необходимы; другие же (и их было большинство) активно выступали против выборов, аргументируя это тем, что, во-первых, они приведут к власти представителей коммунистической партии (с которыми, собственно, и шла борьба за обладание властными рычагами на всех уровнях); во-вторых, тем, что «нельзя... проводить экономическую реформу и при этом давать выборную легитимность губернатором, что грозило лишь усилить местнические тенденции, и не исключено, что будет сопротивление болезненным мерам на местах». Подобная ситуация отражалась и на конкретных политических акциях власти, которые характеризовались явной непоследовательностью и протеворечивостью, поскольку если до событий августа 1991 года президент всецело выступал за проведение выборов, то после них издал указ, позволявший ему назначать (при согласии Совета) глав администраций. Тем не менее после этого президент все же установил дату выборов глав администраций (24 января 1992 года). Однако вскоре – очередная метаморфоза: просьба к Съезду народных депутатов одобрить мораторий на выборы глав администрации сроком на один год.

Такие колебания по принципиальным вопросам (а данный пример – не единственный случай) в немалой степени были обусловлены тем, «что перестройка и реформирование общества в целом, органов власти, местных в том числе, как это стало очевидно сегодня, осуществлялись без продуманных концептуально-стратегических основ, законодательной базы, в условиях хаоса в высших эшелонах власти, что привело к тяжелым потерям в системе социальной организации российского общества, в том числе и на местном уровне».

Что же касается данного случая, то именно тогда, осенью 1991 года, была упущена реальная возможность качественного преобразования (на демократической основе – путем перевыборов Советов всех уровней) системы государственного управления.

События октября 1993 года, как известно, кардинально изменили ситуацию в сфере реформирования местного самоуправления. Система местных Советов (как, собственно, Советов всех уровней) была, несмотря на осуществлявшиеся в ней преобразовательные процессы, ликвидирована. В соответствии с Указом президента «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», а также «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» (26 октября 1993 года) главами органов местного самоуправления были утверждены главы местных администраций, что явно противоречило предшествующим декларациям представителей властвующей демократической элиты, объяснявшей наличие данного положения временной необходимостью сохранения управляемости государством – то есть до принятия новой Конституции Российской Федерации.

Однако, как показала практика, даже после принятия Конституции выяснилось, что вновь формирующиеся структуры местного самоуправления испытывают явную недостаточность правового обеспечения своей деятельности.

Помимо довольно неоднозначного положения об отделении местного самоуправления от органов государственной власти, содержащегося в статье 12 Конституции 1993 года, проблематика организации и функционирования местного самоуправления была сконцентрирована лишь в VIII главе Конституции, что было без сомнения недостаточно для решения и регламентации столь сложного (и нового для постсоветских реалий) феномена, как муниципальная сфера. Не спасал положения и ряд указов по данной проблематике Президента Российской Федерации, в том числе и указ о гарантиях местного самоуправления от 22 декабря 1993 года.

«Вместе с тем, – отмечает О.А. Салов, – именно принятие Основного закона сформировало принципиально новую правовую ситуацию в области регулирования данной сферы общественных отношений. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа (ст. 3), статус органов местного самоуправления их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти (ст. 12, 130, 132), а также установила правовые гарантии местного самоуправления (ст. 133)».

Однако возникла насущная социальная потребность в Федеральном законе о местном самоуправлении, который стал бы надежной гарантией реализации общепринятых принципов местного самоуправления, что в условиях России

90-х годов ХХ века означало защиту от попыток воспрепятствовать становлению самоуправленческих структур местной власти как важнейшего демократического института со стороны основных контрагентов местного самоуправления – федерального центра и органов власти субъектов Федерации.

Следует отметить, что работа над проектом подобного федерального закона началась еще до событий октября 1993 года. Инициаторы и авторы данного закона следовали следующему императиву: с одной стороны, необходимо соблюсти правила и интересы субъектов Федерации, с другой стороны – обеспечить федеральную защиту фундаментальных принципов организации и функционирования институтов местного самоуправления. Отсюда и наличие в целом комплексе представленных в то время законопроектов, часть из которых и легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой 25 августа 1995 года, весьма спорного конституционного положения о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

Тем не менее данный Федеральный закон вступил в силу 1 сентября 1995 года, став, по сути, базисным законом, в котором сформулированы фундаментальные принципы постсоветской организации муниципальной сферы в Российской Федерации, действующие (несмотря на принятие нового аналогичного закона) и по сей день.

Основными характеристиками этого базисного муниципального проекта являются конкретизация и дополнение статей Конституции РФ, а именно то, что он «предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименования и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей… и другие вопросы организации местного самоуправления».

Таким образом, данный Федеральный закон, по сути, стал наряду с Конституцией РФ основой формирования институтов местной власти, качественным образом отличающихся как от системы местных Советов, так и проектов ее трансформаций, выдвигавшихся в советский период. Прежде всего, это проявляется в том, что:

– в отличие от дифференцированного подхода к различным структурам местной власти в СССР (в соответствии с которым городские, районные и сельские Советы имели различный правовой статус), в этом законе предусматривается единообразие подходов ко всем муниципальным образованиям, выступающим в качестве субъектов местного самоуправления;

– фиксируется не конкретная система органов местного самоуправления (как это было в советском варианте), а только лишь устанавливаются общие принципы организации структур местного самоуправления, в связи с чем (согласно статье 131 Конституции РФ) делается установка на множественность моделей организации местного самоуправления;

– в законе дается довольно подробное определение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах местного самоуправления;

– перечисляются основные виды доходов местных бюджетов в контексте конкретизации экономических прав органов местного самоуправления (самостоятельное распоряжение средствами профицита, право на муниципальный заказ, право на внешнеэкономическую деятельность и т.п.).

Даже простой перечень названных отличий советского и нынешнего проектов организации местного самоуправления позволяет, по нашему мнению, сделать вывод о том, что с принятием Конституции РФ и Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) современное развитие самоуправленческих институтов местной власти осуществляется в совершенно ином политико-правовом контексте. Изменившаяся правовая ситуация функционирования муниципальной сферы находит свое выражение, прежде всего в том, «что государство признало за обществом не только право создавать и иметь такие общеизвестные институты, как пресса, политические и общественные партии и движения, но и право на осуществление власти в границах небольшой территории, территории проживания. И в этом смысле общество, имея некую власть, выступает уже как государственный институт, облеченный правом издавать обязательные для всех проживающих на этой территории нормативные акты».

Кроме того, значимость названного Федерального закона состоит еще и в том, что, конкретизируя положения, касающиеся местного самоуправления, содержащиеся в Конституции, он, по сути, определил реальные, вполне «приземленные» задачи федеральной политики на ближайший период, которые, по нашему мнению, можно сгруппировать в два основных «проблемных» блока.

Во-первых, это стремление добиться от всех субъектов Российской Федерации формирования полноценной системы органов самоуправления путем необходимых для этого региональных законодательных актов, а также повсеместного проведения муниципальных выборов, поскольку «Конституция России и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают обязательность наличия выборных органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции) и гарантируют гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции)».

Во-вторых, необходимость обеспечения реальной финансовой и экономической самостоятельности органов местного самоуправления, поскольку «без финансовой и экономической базы местные органы не смогут претворять в жизнь стоящие перед ними задачи, оказывать населению необходимые общественные услуги, обустраивать территорию муниципального образования, выполнять другие функции. Только достаточные материальные и денежные средства могут обеспечить нормальное ведение муниципального хозяйства и содержание социальной сферы. И мировая, и отечественная практика становления и функционирования институтов местного самоуправления со всей очевидностью свидетельствует о том, что без такой основы любые разговоры о реальном статусе местного самоуправления как одном из важнейших уровней публичной власти не имеют смысла.

Следует отметить, что решение комплекса задач федеральной политики (на которое, собственно, и ориентирует базисный муниципальный закон), содержащихся в названных «проблемных» блоках, было осложнено целым рядом факторов, наличие которых, как стало очевидно в последующем, разработчики федерального законодательства по местному самоуправлению явно не учитывали.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что решение первого комплекса проблем – формирование в субъектах Федерации действенных самоуправленческих структур на местах на основе принятия соответствующих региональных законов и выборов в муниципальные органы – оказалось невыполнимым в те сроки, которые указывались в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные сроки в силу их нереальности были продлены до конца 1996 года.

Кроме того, учитывая потенциальную возможность игнорирования данного законодательного акта некоторыми субъектами Российской Федерации (а подобные случаи в российской новейшей истории, в особенности в первой половине 90-х годов ХХ века, являлись нередкими) был принят вступивший в силу в ноябре 1996 года Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», представляющий собой, по мнению ряда аналитиков, прецедент законодательно оформленного вмешательства федерального центра в компетенцию регионов, саботирующих нормы федерального законодательства. В частности, в определенных обстоятельствах право назначать выборы делегировалось судебным органам; при этом правила и процедуры их проведения регламентировались отдельным приложением к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».