Конституционное развития Российского государства

Полномочия  органов государственной власти субъектов РФ в перечисленных  сферах общественных отношений не предусмотрены  Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, а следовательно, если они  установлены другими федеральными законами, должны осуществляться только за счет субвенций из федерального бюджета. Именно под этим углом зрения осуществлен пересмотр федерального законодательства. Исключались расходные  полномочия субъектов РФ, не включенные в исчерпывающий перечень, установленный  Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, их описание приводилось в  соответствие с нормами данного  Закона. В противном случае появлялась возможность предъявления к федеральному бюджету требований о предоставлении соответствующих субвенций на их выполнение.

Большинство федеральных законов в сфере  совместного ведения подверглись  изменению, расходные полномочия органов  государственной власти субъектов  РФ максимально приведены в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. Федеральным законом  от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения  и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или  частично. В результате сведена к  минимуму или полностью упразднена компетенция регионов по многим предметам  совместного ведения.

Особенно  острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, которые отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения. Однако субъекты РФ исключены из числа  участников лесных и водных правоотношений, значительно сокращена их компетенция  в сфере недропользования (ст. ст. 13, 59, 83 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ). Согласно заключению Комитета по природным ресурсам и природопользованию самой Государственной Думы РФ, которая  принимала данный закон, такая реформа  противоречит Конституции РФ, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов РФ.

В ходе федеративной реформы разрушен сложившийся механизм сотрудничества, на основе дуалистического  подхода осуществлено разграничение  полномочий. Компетенция субъектов  РФ в этой сфере по Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ст. 13) сведена к минимуму и распространяется в основном на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Остальные участки  недр фактически переданы Российской Федерации, так как для получения  ими правового статуса федерального значения уже не требуется совместного  с органами государственной власти субъекта РФ решения (ст. 21 скорректированного Закона РФ «О недрах»). Достаточно решения  самих федеральных органов, на основании  которого любой участок недр на территории субъекта РФ может получить правовой статус объекта федерального значения. Таким образом, фактически упразднены совместное владение, пользование и  распоряжение недрами на территории субъектов РФ, что противоречит федеративной природе Российского государства  и не способствует территориальному развитию регионов.

Более радикально решены вопросы владения, пользования  и распоряжения лесными и водными  ресурсами. Федеральным законом  от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ст. 83) полностью  изменена концепция Лесного кодекса  РФ. Из состава лесного законодательства Российской Федерации исключены  законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 1 Лесного кодекса). Лесной фонд объявлен федеральной собственностью, не оставлена возможность передачи его части в собственность  субъектов РФ (ст. 19 Лесного кодекса). Исключена ст. 47 Лесного кодекса, определявшая собственные полномочия субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и  воспроизводства лесов. Трудно представить, каким образом регионы, имеющие  в своем составе значительные лесные территории, могут эффективно развиваться без правовой возможности  управления и распоряжения лесными  ресурсами. Передача в последующем  субъектам РФ отдельных полномочий Российской Федерации в этой области в качестве делегированных полномочий с соответствующими субвенциями из федерального бюджета (ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ) не меняет общего централизованного подхода к разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

На основании  анализа исключенных законодательных  норм об участии органов государственной  власти в лесных правоотношениях  Конституционный Суд РФ, проверяя в 1998 г. конституционность ст. ст. 19, 46, 47 Лесного кодекса по запросу  администрации Хабаровского края, сделал вывод о том, что «полномочия  Российской Федерации и ее субъектов  по осуществлению прав владения, пользования  и распоряжения лесным фондом в области  использования, охраны, защиты лесного  фонда и воспроизводства лесов  распределены на основе совместного  ведения». Реформированный Лесной кодекс исключил лесные отношения из предметов  совместного ведения и перевел  субъекты РФ из числа участников федеративных отношений в этой сфере в число  участников административных отношений, выполняющих делегированные им полномочия Российской Федерации.

Серьезному  пересмотру подвергся Водный кодекс. Относящимися к совместной компетенции  оставлены лишь декларативные нормы  о том, что:

• водное законодательство находится в совместном ведении, а в его состав входят законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 2 Водного кодекса);
• субъекты РФ являются участниками водных отношений (ст. 23 Водного кодекса).

Однако  при этом установлена исключительная федеральная собственность на все  водные объекты (кроме отдельных  объектов, которые могут находиться в муниципальной и частной  собственности), упразднено всякое участие  субъектов РФ во владении, пользовании  и распоряжении водными объектами. Исключена ст. 66 Водного кодекса, определявшая полномочия субъектов  РФ в области использования и  охраны водных объектов. Тем самым упразднен правовой статус субъектов РФ в водных правоотношениях, они выведены из состава их участников.

На заседании  Совета законодателей 9 июля 2004 г. при  обсуждении проекта Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с участием Президента Российской Федерации прозвучала серьезная обеспокоенность руководителей  законодательных органов субъектов  РФ по этому поводу. Однако указанный  законопроект по принципиальным вопросам разграничения компетенции между  Российской Федерацией и ее субъектами оставлен без изменения. В результате земли, занятые лесным фондом и водными  объектами, фактически изъяты из состава  субъектов РФ и превращены в федеральные  территории с особым правовым статусом и прямым федеральным управлением. Образование подобных территорий не предусмотрено Конституцией РФ, а  изменение правового статуса  субъекта РФ возможно лишь по взаимному  согласию Российской Федерации и  ее субъекта в соответствии с федеральным  конституционным законом (ч. 1 ст. 5, чч. 1, 2, 5 ст. 66 Конституции РФ).

Усилена ответственность органов государственной  власти субъектов РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных полномочий вплоть до создания федеральной  временной финансовой администрации. Образование подобного федерального органа вместо законно избранных  высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа субъекта РФ противоречит ст. ст. 73 и 77 Конституции  РФ и может быть истолковано как  присвоение властных полномочий региональных органов государственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). Усиление ответственности  субъектов РФ не корреспондируется  с установлением ответственности  федеральных органов государственной  власти за невыполнение ими конституционно закрепленных полномочий в рамках ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ³⁷.

Усиление  централизации проявляется и  в регулировании договорной практики. Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями, и «в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».

Договор подписывается Президентом РФ и  высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом  и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором  и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник конституционного права. Порождаются  юридические коллизии, возникает  вопрос о сравнительной юридической  силе федерального закона и договора.

Конституция РФ закрепляет право субъектов РФ на договорное разграничение предметов  ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная норма относится  к основам конституционного строя  и не может быть изменена даже федеральным  конституционным законом. Федеральное  законодательство, регулируя процесс  реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать  разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов РФ на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает  быть договором — правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, — и превращается в односторонний  правовой акт Федерального Собрания — федеральный закон. Тем самым  из основ конституционного строя  исключается договор как важнейший  источник конституционного права Российской Федерации.

Возникают серьезные сомнения в самой конституционной  возможности принятия Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, регулирующего  принципы разделения государственной  власти в стране. Ч. 3 ст. 11 Конституции  РФ в качестве правовых форм разграничения  компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не упоминает федеральный  закон. Однако ч. 2 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ установлено, что «Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ подобная возможность не предусмотрена³⁸.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ закрепил за федеральным законом правовую возможность определять принципы разделения государственной власти, что является юридически необоснованным и не вытекает из Конституции РФ. Не может федеральный  закон сам определять свое место  среди других нормативных актов, сам наделять себя особой юридической  силой по сравнению с другими  нормативными актами, конституировать  себя как правовую форму, имеющую  приоритетное значение при разграничении  компетенции и претендующую на определение  принципов разделения государственной  власти в федеративном государстве. Явно вторгаясь в сферу конституционного регулирования, Федеральный закон  от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ претендует на особую юридическую силу, сопоставимую с  силой Конституции РФ.

Исходя  из ч. 3 ст. 1 Конституции РФ, В. А. Черепанов  считает, что принципы разделения государственной  власти могут быть нормативно урегулированы  либо самой Конституцией, либо новым  Федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, составляющих Российскую Федерацию.

Сверхцентрализация  совместной компетенции на федеральном  уровне является отличительной особенностью пакета законов, регулирующих проведение федеративной реформы. В результате гарантированная ст. 73 Конституции  РФ полнота государственной власти субъектов РФ вне компетенции  Российской Федерации, их правовая свобода  по предметам совместного ведения  оказываются фиктивными.

Подавляющая часть правового поля отдана в  компетенцию федеральной власти, оставшаяся часть региональной компетенции  в любой момент может быть перераспределена.

Принятие  указанных федеральных законов  является примером официального позитивистского  правопонимания, при котором право  рассматривается как общегосударственная  воля, воплощенная в федеральном  законе, общеобязательность которого детерминирована в первую очередь  властно-принудительной силой государства, а не общественными потребностями  и интересами субъектов РФ и народов, проживающих на их территориях.

Пакет законов, регулирующих реформу федеративных отношений, принят без проведения серьезных  исследований общественных потребностей и социальных ожиданий, без учета  мнения субъектов РФ по кардинальным вопросам разделения государственной  власти в стране. Подавляющее количество предложений «с мест» не получило своего отражения в исследуемых  законах, что вызвало недовольство в регионах и негативное отношение  к ограничению их компетенции. Подтверждением служат результаты опроса руководителей  законодательных (представительных) органов  субъектов РФ, расположенных на территории Южного федерального округа, в отношении  норм федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Заключение

Многие  западные и отечественные ученые пытаются представить неразвитость права и отсутствие западноевропейских демократических принципов как  отсталость России, но историко-правовой анализ источников и учреждений позволяет  говорить не об отсталости, а о серьезной  специфике традиций конституционализма в русском обществе, которые были не менее  глубоки, чем на Западе.

Конституционализм в России до XX века, имел национальные черты, детерминированные особенностями исторического развития страны. Для России характерной особенностью, является то, что элементы конституционализма (такие как самоуправление, народное представительство, непосредственная демократия) сформировались раньше, чем началось само конституционное развитие государства, и появилась Конституция в формальном выражении через нормативно-правовой акт. Оформление данных традиций в писаной Конституции произошло гораздо позже, но фактическое проявление конституционализма имело место без его нормативного закрепления и стало основой писаной Конституции в последующем.